НЕЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ: ЧТО СЛЕДУЕТ ЗНАТЬ КАДРОВИКУ
НЕЦЕЛЕВОЕ ИСПОЛЬЗОВАНИЕ БЮДЖЕТНЫХ СРЕДСТВ: ЧТО СЛЕДУЕТ ЗНАТЬ КАДРОВИКУПочти каждое бюджетное учреждение в ходе своей работы проходит различные проверки со стороны органов контроля, таких как налоговая инспекция, ФСС, Пенсионный фонд, Федеральная служба финансово-бюджетного надзора. Одна из главных целей проверок - контроль за целевым использованием бюджетных средств. Как показывает практика, бюджетные учреждения не всегда согласны с решениями сотрудников контролирующих органов и в этих случаях свою позицию отстаивают в суде. Иногда исход дела зависит от того, насколько правильно оформлены документы кадровой службы. В статье рассмотрим примеры из арбитражной практики.
Итак, в Постановлении ФАС УО от 13.04.2009 N Ф09-5228/08-С1 рассматривалось дело о привлечении государственного учреждения службы исполнения наказаний к ответственности за неправомерное расходование средств от приносящей доход деятельности - выплату надбавок к должностному окладу за сложность, напряженность и специальный режим работы вольнонаемным работникам.
В ходе проведения проверки управлением составлен акт, в котором указаны выявленные в действиях учреждения нарушения, в частности, неправомерное расходование средств от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности, а именно выплаты надбавок к должностному окладу за сложность, напряженность и специальный режим работы в размере 40% вольнонаемным работникам, содержащимся за счет сметы УИС. Учреждение, не согласившись с данными выводами, обратилось в суд.
В свою очередь, суд отметил, что согласно ч. 2 ст. 42 БК РФ (в редакции, действовавшей в рассматриваемый период) доходы бюджетного учреждения, полученные от предпринимательской и иной деятельности, приносящей доход, после уплаты налогов и сборов, предусмотренных законодательством о налогах и сборах, в полном объеме учитываются в смете доходов и расходов бюджетного учреждения и отражаются в доходах соответствующего бюджета как доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, либо как доходы от оказания платных услуг. Главный распорядитель бюджетных средств утверждает сметы доходов и расходов подведомственных бюджетных средств (ст. 158 БК РФ). Бюджетное учреждение имеет право использовать бюджетные средства в соответствии с утвержденной сметой доходов и расходов.
Примечание. В Постановлении применяются нормы Бюджетного кодекса, действовавшие на период, за который проводилась проверка, а именно с 01.05.2005 по 31.12.2006. В настоящее время некоторые положения Бюджетного кодекса изменились, но смысл остался прежним. Согласно ст. ст. 121 и 161 БК РФ бюджетное учреждение осуществляет операции по расходованию бюджетных средств согласно бюджетной смете, которая составляется, утверждается и исполняется в порядке, определенном главным распорядителем бюджетных средств, в ведении которого находится бюджетное учреждение, в соответствии с Общими требованиями, установленными Минфином <1>.
--------------------------------
<1> Приказ от 20.11.2007 N 112н “Об Общих требованиях к порядку составления, утверждения и ведения бюджетных смет бюджетных учреждений“.
Суд также установил, что в смете доходов и расходов от предпринимательской и иной приносящей доход деятельности учреждения, утвержденной начальником Управления ФСИН, в качестве одной из статей расходов указана оплата труда. Кроме этого, надбавка к должностному окладу за сложность, напряженность и специальный режим работы вольнонаемным работникам выплачивалась за счет внебюджетных средств на основании приказа начальника учреждения и на основании составленной сметы.
Также суд указал: согласно ст. 129 ТК РФ оплата труда работника (заработная плата) - это вознаграждение за труд в зависимости от квалификации работника, сложности, количества, качества и условий выполняемой работы, а также компенсационные выплаты (доплаты и надбавки компенсационного характера, в том числе за работу в условиях, отклоняющихся от нормальных, в особых климатических условиях и на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению, и иные выплаты компенсационного характера) и стимулирующие выплаты (доплаты и надбавки стимулирующего характера, премии и иные поощрительные выплаты). Исходя из приведенной нормы трудового законодательства учреждение правомерно выплачивало надбавки к должностному окладу за сложность, напряженность и специальный режим работы за счет денежных средств, полученных за счет приносящей доход деятельности.
В Постановлении ФАС ВВО от 30.03.2009 N А29-2693/2008 (Определением ВАС РФ от 07.07.2009 N ВАС-8785/09 отказано в передаче данного дела в Президиум ВАС РФ для пересмотра в порядке надзора) рассматривается спор между медицинским учреждением и Минфином Республики Коми, связанный с расходованием средств на внутреннее и внешнее совместительство. При проверке сотрудники органа контроля отметили, что расходование бюджетных средств на оплату труда внешних и внутренних совместителей является нецелевым. Аргументировалось это так: трудовые договора с работниками - внутренними совместителями не были заключены, работа на условиях внутреннего и внешнего совместительства осуществлялась за пределами режима работы учреждения, установленного правилами внутреннего трудового распорядка, табели учета рабочего времени составлялись формально.
Не согласившись с выводами сотрудников органа контроля, медицинское учреждение обратилось в суд, который встал на его защиту. Свою позицию арбитры аргументировали следующим.
В силу ст. 282 ТК РФ работа по совместительству может выполняться работником как по месту его основной работы, так и у других работодателей, при этом особенности регулирования работы по совместительству для отдельных категорий работников (педагогических, медицинских и фармацевтических работников, работников культуры) помимо особенностей, установленных ТК РФ и иными федеральными законами, могут устанавливаться в порядке, определяемом Правительством РФ, с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений. На сегодняшний день такие особенности установлены Постановлением N 41 <2>. В пп. “а“ его п. 1 сказано, что педагогические, медицинские и фармацевтические работники, а также работники культуры вправе осуществлять работу по совместительству - выполнение другой регулярной оплачиваемой работы на условиях трудового договора в свободное от основной работы время по месту их основной работы или в других организациях, в том числе по аналогичной должности, специальности, профессии, и в случаях, когда установлена сокращенная продолжительность рабочего времени (за исключением работ, в отношении которых нормативными правовыми актами РФ установлены санитарно-гигиенические ограничения). Продолжительность работы по совместительству в течение месяца устанавливается по соглашению между работником и работодателем и для медицинских работников по каждому трудовому договору не может превышать половины месячной нормы рабочего времени, исчисленной исходя из установленной продолжительности рабочей недели (пп. “б“ п. 1 Постановления N 41). Согласно ст. 350 ТК РФ для медицинских работников устанавливается сокращенная продолжительность рабочего времени - не более 39 часов в неделю. Кроме того, она в зависимости от должности и (или) специальности таких работников определяется Правительством РФ. Сейчас действует Постановление N 101 <3>, по нормам которого для врачей, в том числе врача - руководителя структурного подразделения, среднего и младшего медицинского персонала станций и отделений переливания крови, продолжительность рабочего времени составляет 36 часов в неделю.
--------------------------------
<2> Постановление Минтруда России от 30.06.2003 N 41 “Об особенностях работы по совместительству педагогических, медицинских, фармацевтических работников и работников культуры“.
<3> Постановление Правительства РФ от 14.02.2003 N 101 “О продолжительности рабочего времени медицинских работников в зависимости от занимаемой ими должности и (или) специальности“.
Представленные в суд документы свидетельствуют о том, что в связи с наличием вакантных должностей на станции переливания крови это учреждение привлекало к работе на условиях внутреннего и внешнего совместительства врачей, медицинский персонал, юрисконсульта и программиста; с работниками - внешними совместителями заключило трудовые договоры; часы работы по совместительству отметило в графиках; учет рабочего времени осуществляло путем ведения табелей. Продолжительность работы по совместительству соответствовала установленным нормам рабочего времени. Заработная плата выплачивалась исходя из должностного оклада по занимаемой должности и других условий за фактически отработанное время, данный факт не оспаривается сотрудниками контролирующего органа.
Суд отметил следующее: тот факт, что с работниками - внутренними совместителями учреждение не заключило трудовые договоры, не может быть принят во внимание, так как в силу ст. 67 ТК РФ трудовой договор, не оформленный в письменной форме, считается заключенным, если работник приступил к работе с ведома или по поручению работодателя.
Примечание. Чтобы было меньше претензий со стороны контролирующих органов, сотрудники кадровой службы должны заключить дополнительный трудовой договор с работниками, в котором должно быть указано, что данная работа выполняется по совместительству (ст. 282 ТК РФ).
Доводы Минфина Республики Коми о том, что правилами внутреннего трудового распорядка учреждения был установлен режим работы до 15.15, а работа совместителей (согласно графикам работы и табелям учета рабочего времени) осуществлялась за его пределами, то есть сотрудники фактически не выполняли трудовых обязанностей, являются несостоятельными: в ст. 282 ТК РФ сказано, что совместительство допускается в свободное от основной работы время.
Из приведенных норм трудового законодательства и наличия вакантных мест следует, что оплата труда внешних и внутренних совместителей была произведена в рамках целевого расходования бюджетных средств.
Речь о целевом использовании бюджетных средств на оплату труда внешних совместителей шла также в Постановлении ФАС ВВО от 16.06.2008 N А29-7852/2006а, а именно об использовании бюджетных средств для оплаты труда медицинских работников - преподавателей. Здесь образовательное учреждение доказало правильность использования бюджетных средств, сославшись на нормы трудового законодательства. Согласно ст. 282 ТК РФ и пп. “б“ п. 1 Постановления N 41 для медицинских работников установлены ограничения относительно продолжительности работы по совместительству, которая выполняется в соответствии с условиями трудового договора и только в свободное от основной работы время. Вместе с тем для указанных лиц не считается совместительством и не требует заключения (оформления) трудового договора педагогическая работа на условиях почасовой оплаты в объеме не более 300 часов в год (пп. “в“ п. 2 Постановления N 41), которая допускается в основное рабочее время с согласия работодателя.
Кроме этого, представленные суду документы свидетельствуют, что в связи с отсутствием преподавателей по узким специальностям и необходимостью проведения практических занятий учреждение привлекало к педагогической деятельности практикующих врачей, которые осуществляли ее одновременно и на условиях внешнего совместительства, и на условиях почасовой оплаты; продолжительность работы по совместительству соответствовала установленным в Постановлении N 41 нормам рабочего времени; работа на условиях почасовой оплаты не превышала 300 часов в год. Суд установил, что сочетание педагогической деятельности на условиях внешнего совместительства и почасовой оплаты не нарушает требований трудового законодательства, в связи с чем бюджетные средства, затраченные на оплату труда медицинских работников - преподавателей, израсходованы в соответствии с их целевым назначением.
В Постановлении ФАС ВСО от 31.10.2008 N А69-591/08-6-Ф02-4719/08 рассмотрен спор о произведенных доплатах к заработной плате руководителей университета, а также о доплатах за вредность (работу за дисплеем ЭВМ) в размере 12% от должностного оклада. На основе документов, представленных университетом, и норм Трудового кодекса суд сделал вывод о правомерности произведенных выплат за счет бюджетных средств.
Согласно ст. 129 ТК РФ заработная плата (оплата труда работника) представляет собой вознаграждение за труд в зависимости от квалификации работника, сложности, количества, качества и условий выполняемой работы, а также компенсационные и стимулирующие выплаты.
В соответствии со ст. 144 ТК РФ системы оплаты труда (в том числе тарифные системы оплаты труда) работников государственных и муниципальных учреждений устанавливаются в федеральных государственных учреждениях коллективными договорами, соглашениями, локальными нормативными актами в соответствии с федеральными законами и иными нормативными правовыми актами РФ.
Исходя из ст. 145 ТК РФ оплата труда руководителей организаций, их заместителей в организациях, финансируемых из федерального бюджета, производится в порядке и размерах, которые определяются Правительством РФ. На момент выплаты спорных сумм действовало Постановление N 785 <4>. Согласно его п. 5 учреждения, организации и предприятия, находящиеся на бюджетном финансировании, в пределах выделенных бюджетных ассигнований самостоятельно определяют виды и размеры надбавок, доплат и других выплат стимулирующего характера, имея в виду, что квалификация работников и сложность выполняемых ими работ учтены в размерах ставок и окладов, определяемых на основе Единой тарифной сетки.
--------------------------------
<4> Постановление Правительства РФ от 14.10.1992 N 785 “О дифференциации в уровнях оплаты труда работников бюджетной сферы на основе единой тарифной сетки“.
Добавим, что в ст. 30 Закона N 125-ФЗ <5> предусмотрено: высшее учебное заведение в пределах имеющихся у него средств на оплату труда работников самостоятельно определяет размеры доплат, надбавок, премий, других мер материального стимулирования, должностных окладов (ставок) работников всех категорий, а также самостоятельно формирует фонд оплаты труда работников за счет средств бюджета, направляемых на содержание высшего учебного заведения, и (или) иных источников, не запрещенных законодательством РФ.
--------------------------------
<5> Федеральный закон от 22.08.1996 N 125-ФЗ “О высшем и послевузовском профессиональном образовании“.
В соответствии с указанными законодательными актами в университете было разработано и утверждено Положение о материальной поддержке и выплатах стимулирующего характера для профессорско-преподавательского состава и сотрудников университета, в котором установлена выплата стимулирующего характера в виде надбавки 80% к должностному окладу ректора, как источник выплаты указана экономия по фонду оплаты труда. Также было утверждено Положение о порядке установления доплат за неблагоприятные условия труда работникам ТывГУ, в соответствии с п. 3 которого на работах с опасными, вредными и тяжелыми условиями труда доплаты устанавливаются до 12% (включительно) должностного оклада, а на работах с особо опасными, особо вредными и особо тяжелыми условиями труда - до 24% включительно; утвержден перечень работ с опасными, вредными и тяжелыми условиями труда, на которых устанавливается доплата.
Исходя из этих обстоятельств и приведенных выше норм законодательства действия университета по использованию средств федерального бюджета в пределах полученных им денежных средств на оплату труда работников были правомерными.
Что касается правомерности произведенных доплат за вредность (работу за дисплеем ЭВМ) в размере 12% от должностного оклада, согласно ст. 147 ТК РФ оплата труда работников, занятых на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда, устанавливается в повышенном размере по сравнению с тарифными ставками, окладами (должностными окладами), установленными для различных видов работ с нормальными условиями труда, но не ниже размеров, установленных трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права. Кроме этого, указанная доплата предусмотрена Положением о порядке установления доплат за неблагоприятные условия труда и Перечня работ, на которых устанавливаются доплаты за неблагоприятные условия труда работникам организаций и учреждений системы Гособразования СССР, утвержденным Приказом Гособразования СССР от 20.08.1990 N 579.
Значит, данная доплата была произведена университетом также правомерно.
Приведем еще один пример, когда учреждение доказало свою позицию о целевом использовании бюджетных средств: Постановление ФАС СЗО от 12.03.2008 N А26-4605/2007 (Определением ВАС РФ от 12.05.2008 N 5652/08 отказано в передаче дела в Президиум ВАС). В этом Постановлении рассмотрен спор о финансировании дополнительных расходов учреждения, связанных с увеличением размера среднего заработка медицинского работника при оплате ежегодного отпуска, за счет средств субвенций.
Итак, в соответствии с Постановлением N 851 <6> учреждению были выделены дополнительные средства, которые оно направило на финансирование дополнительных расходов, связанных с увеличением размера среднего заработка медицинского работника при оплате ежегодного отпуска за счет включения в его расчет ежемесячных выплат участковым врачам и медицинским сестрам (соответственно 10 000 руб. и 5000 руб.).
--------------------------------
<6> Постановление Правительства РФ от 30.12.2005 N 851 “О порядке финансового обеспечения расходов и учета средств на выполнение в 2006 году учреждениями здравоохранения муниципальных образований, оказывающими первичную медико-санитарную помощь (а при их отсутствии - соответствующими учреждениями здравоохранения субъекта Российской Федерации), государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи“.
В силу ст. 1 Закона N 1499-1 <7> обязательное медицинское страхование является составной частью государственного социального страхования и обеспечивает всем гражданам РФ равные возможности в получении медицинской и лекарственной помощи, предоставляемой за счет средств обязательного медицинского страхования в объеме и на условиях, соответствующих программам обязательного медицинского страхования.
--------------------------------
<7> Закон РФ от 28.06.1991 N 1499-1 “О медицинском страховании граждан в Российской Федерации“.
Статьей 4 Закона N 1499-1 предусмотрено, что медицинское страхование осуществляется в форме договора, заключаемого между субъектами медицинского страхования. Субъекты медицинского страхования (гражданин, страхователь, страховая медицинская организация, медицинское учреждение) выполняют обязательства по заключенному договору в соответствии с законодательством РФ.
Статьями 20 и 23 Закона N 1499-1 установлено, что медицинские учреждения оказывают медицинскую помощь в системе медицинского страхования на основании договоров со страховыми медицинскими организациями, в которых должен быть предусмотрен в том числе порядок контроля за использованием страховых средств. По норме ст. 27 данного Закона медицинские учреждения по законодательству РФ и условиям договора несут ответственность за объем и качество предоставляемых медицинских услуг и за отказ в оказании медицинской помощи застрахованной стороне. В случае нарушения медицинским учреждением условий договора страховая медицинская организация вправе частично или полностью не возмещать затраты по оказанию медицинских услуг.
Из материалов дела следует, что медицинское учреждение осуществляло деятельность на основании заключенных договоров со страховыми компаниями. Условиями указанных договоров установлена обязанность страховых медицинских организаций оплачивать оказываемую медицинским учреждением лечебно-профилактическую помощь по тарифам или финансовым нормативам, определенным тарифным соглашением, и установлен порядок оплаты выставляемых учреждением счетов. Таким образом, у ФФОМС отсутствуют полномочия предъявлять иск о возврате денежных средств, выплаченных ему по договору, заключенному со страховой медицинской организацией, за оказанные медицинские услуги, и он является ненадлежащим истцом по настоящему делу.
Кроме этого, Постановлением N 851 утверждены Правила предоставления в 2006 году субвенций из бюджета ФФОМС территориальным фондам обязательного медицинского страхования на финансирование выполнения учреждениями здравоохранения муниципальных образований, оказывающими первичную медико-санитарную помощь (а при их отсутствии - соответствующими учреждениями здравоохранения субъекта РФ), государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи. Пунктом 1 этих Правил определено, что они устанавливают порядок финансового обеспечения расходов, осуществляемых за счет средств бюджета ФФОМС, на выполнение учреждениями здравоохранения муниципальных образований, оказывающими первичную медико-санитарную помощь, государственного задания по оказанию дополнительной медицинской помощи в соответствии с Программой государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи на 2006 г. врачами-терапевтами участковыми, врачами-педиатрами участковыми, врачами общей практики (семейными врачами), медицинскими сестрами участковыми врачей-терапевтов участковых, медицинскими сестрами участковыми врачей-педиатров участковых, медицинскими сестрами врачей общей практики (семейных врачей).
Пунктом 3 Правил определено, что средства, передаваемые в виде субвенций территориальному фонду обязательного медицинского страхования, направляются на осуществление денежных выплат медицинским работникам, указанным в п. 1 Правил. Денежные выплаты устанавливаются в размере 10 000 руб. в месяц для врача-терапевта участкового, врача-педиатра участкового, врача общей практики (семейного врача) и 5000 руб. в месяц для медицинской сестры участковой врача-терапевта (педиатра) участкового, медицинской сестры врача общей практики (семейного врача). В районах и местностях, где решениями органов государственной власти СССР или федеральных органов государственной власти установлены коэффициенты за работу в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, высокогорных, пустынных, безводных и других районах (местностях) с тяжелыми климатическими условиями, указанные денежные выплаты осуществляются с применением соответствующих коэффициентов.
Целевое финансовое обеспечение государственного задания согласно ч. 7 ст. 9 Федерального закона от 22.12.2005 N 171-ФЗ осуществляется территориальными фондами обязательного медицинского страхования на основании договоров, заключенных с медицинскими учреждениями.
Руководствуясь названными выше нормативными документами и ст. 139 ТК РФ, суд установил, что оплата учреждением за счет субвенций дополнительных расходов, связанных с увеличением размера среднего заработка медицинского работника при оплате ежегодного отпуска за счет включения в его расчет ежемесячных выплат участковым врачам и медицинским сестрам, не подразумевает нецелевое использование бюджетных средств.
Последствия нецелевого использования бюджетных средств
В заключение отметим, какими могут быть последствия нецелевого использования бюджетных средств. Согласно ст. 289 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием их получения, влечет наложение штрафов на руководителей получателей бюджетных средств в соответствии с КоАП РФ, изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению, а также (при наличии состава преступления) уголовные наказания, предусмотренные УК РФ.
Согласно ст. 15.14 КоАП РФ использование бюджетных средств получателем бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение административного штрафа: на должностных лиц в размере от 4000 до 5000 руб.; на юридических лиц - от 40 000 до 50 000 руб. И использование средств государственных внебюджетных фондов получателем средств государственных внебюджетных фондов на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством, регулирующим их деятельность, и бюджетам указанных фондов, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет аналогичное наказание.
Согласно ст. ст. 285.1 и 285.2 УК РФ к уголовной ответственности за нецелевое расходование бюджетных средств привлекают должностных лиц, когда расходование бюджетных средств, не соответствующее условиям их получения, производится в крупном или особо крупном размере.
При совершении деяния в крупном размере (от 1 500 000 до 7 500 000 руб.) должностное лицо наказывается штрафом в размере от 100 000 до 300 000 руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до двух лет, либо арестом на срок от четырех до шести месяцев, либо лишением свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
Совершение деяния в особо крупном размере (свыше 7 500 000 руб.) наказывается штрафом в размере от 200 000 до 500 000 руб. или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период от одного года до трех лет либо лишением свободы на срок до пяти лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
Е.А.Соболева
Эксперт журнала “Отдел кадров бюджетного учреждения“
“Отдел кадров бюджетного учреждения“, 2010, N 4
Эксперт журнала “Отдел кадров бюджетного учреждения“
“Отдел кадров бюджетного учреждения“, 2010, N 4