В казну.ру Бухгалтерский учет в бюджетных учреждениях

Отдельные вопросы регулирования бюджетных отношений

Отдельные вопросы регулирования бюджетных отношений

Проблемы изменения бюджетной росписи

В последнее время Министерство финансов Российской Федерации и Федеральное казначейство повысили внимание к инструменту бюджетной росписи. Особенно это стало очевидно в рамках трехлетнего бюджета, когда Бюджетный кодекс Российской Федерации стал очень четко регулировать вопросы внесения изменений в бюджетные ассигнования. Это имеет определенное значение и для отчетной стадии бюджетного процесса, и для ведения бюджетного учета.

Институт бюджетной росписи представляет собой так называемое делегированное законодательство. Законодатель дает право финансовому органу, министру финансов изменять утвержденные бюджетные ассигнования. Министр финансов Российской Федерации на федеральном уровне или руководитель финансовых органов субъектов Федерации, муниципальных образований вправе воспользоваться своими исключительными бюджетными полномочиями
и изменить бюджетные назначения. В результате показатели бюджетных ассигнований отличаются от тех, которые были утверждены законодателем. И для многих внешних пользователей бюджетной отчетности, в том числе и для органов государственного финансового контроля, не всегда понятно, почему и как изменились бюджетные ассигнования.

Поэтому так актуален вопрос изменений бюджетных ассигнований в контексте подотчетности исполнительной власти перед властью законодательной. На федеральном уровне в законе об исполнении бюджета присутствуют только данные о кассовом исполнении бюджета, в то же время отсутствует информация о бюджетных назначениях, о бюджетной росписи. Эти данные есть в отчете, но отчет об исполнении бюджета в части бюджетных назначений не утверждается законодателем.

В решении этих вопросов интересен положительный опыт субъектов Федерации. Например, в Калужской области законодатели утверждают изменения, которые вносятся в течение отчетно-финансового года финансовым органом в бюджетную роспись. В таком подходе содержится серьезный потенциал развития отчетной стадии бюджетного процесса, поскольку законодателю необходимо предоставлять не только данные о кассовом исполнении бюджета в виде законов, но и данные о том, каким образом изменились бюджетные ассигнования. В настоящее время в большинстве субъектов Федерации и на федеральном уровне в законе об исполнении бюджета представлены только кассовые данные.

Вторая проблема, связанная с бюджетной росписью, состоит в том, что в условиях трехлетнего бюджета стало очень сложно осуществлять планирование двухлетнего и трехлетнего периодов, которые становятся соответственно первым и вторым. Обратимся к Бюджетному кодексу РФ, который говорит, что при планировании второго года в закон о бюджете необходимо вносить уточнения.

Но тогда закон о бюджете второго года становится совершенно не удобоваримым. Там появляются так называемые “плюсы“ и “минусы“, которые отражают изменение бюджетных данных.

Более того,
если посмотреть закон о федеральном бюджете, который внесен на 2009 - 2011 гг., где расширена предоставляемая информация введением справочной колонки: “всего ассигнований“, то в ряде случаев, особенно на фоне 2009 - 2011 гг. можно увидеть так называемый абсолютный “минус“. Но ассигнований со знаком “минус“ быть не может. Например, условно не может быть выделено “минус“ 10 млн руб.

Так получается потому, что в бюджетной росписи есть огромный блок информации, где присутствует соответствующий балансирующий “плюс“. В связи с этим возникает огромная проблема представления таких данных в бюджетных ассигнованиях, бюджетных назначениях, бюджетных ограничениях всем внешним пользователям.

Бюджетные ассигнования меняются в росписи только разрешением министра финансов РФ. Такая же ситуация в субъектах Российской Федерации. Но если бюджетные ассигнования (бюджетная роспись) представляют собой делегированное правотворчество, ответ очевиден: бюджетные ассигнования нужно менять нормативно-правовыми актами - приказами соответствующих финансовых органов. И тогда очевидно, что есть закон и есть, так называемое делегированное законодательство в виде нормативно-правовых актов, которые издаются по каждому случаю изменения бюджетной росписи. Соответственно необходимо обеспечивать представление этих данных законодателю как отчет о реализации этих бюджетных полномочий по изменению бюджетной росписи.

Важно отметить, что у инструмента бюджетной росписи есть серьезный потенциал в области бюджетного учета, бюджетных назначений в части трехлетнего бюджета и в части понимания, какие есть основания для изменения бюджетной росписи. Этим всегда традиционно занимались подразделения, которые ведут бюджетную роспись. Бухгалтера находились на вторых ролях. Но в связи с тем, что значение и внимание к этой сфере все больше увеличиваются, то внимание специалистов должно быть приковано к учету бюджетных ассигнований в финансовом органе. Было бы очень хорошо, если
бы эти ассигнования менялись нормативными правовыми актами в субъектах Федерации и соответственно четко отражались в бюджетном учете, бюджетной отчетности главных распорядителей и в бюджетной отчетности в целом публичных правовых образований.

Новации в бюджетном законодательстве Российской Федерации

Теперь несколько слов о той большой работе, которая проводится в настоящее время Министерством финансов РФ и Федеральным казначейством. Принята новая редакция Бюджетного кодекса РФ. Весь прошлый и нынешний год Министерство финансов России, Федеральное казначейство с огромными усилиями работали над нормативно-правовым обеспечением, полномасштабной реализацией всех положений Бюджетного кодекса РФ, который полностью вступит в силу с 1 января 2009 г. Ключевые новации - это трехлетний бюджет, это возможность использования главными распорядителями бюджетных средств финансового менеджмента по самостоятельному доведению кодов бюджетной классификации до получателя бюджетных средств.

На федеральном уровне и в субъектах Федерации картина, в принципе, похожая: доведение ассигнований по полной бюджетной строчке от главного распорядителя к получателю бюджетных средств. Но на первом плане у нас уже стоит не столько детальный контроль, который выполнил свою миссию, а в большей степени вопрос результативности, эффективности деятельности получателя бюджетных средств. Это предполагает предоставление дополнительных прав получателю бюджетных средств. Эти права выражаются в таком механизме, как дифференцированная классификация. И в будущем году в нормативных документах будет предусмотрена возможность доведения бюджетных назначений, например по виду расходов, получателю бюджетных средств.

Это серьезное изменение в организации исполнения федерального бюджета и деятельности органов Федерального казначейства. Такая мера позволит обеспечить оперативность в управлении бюджетными данными.

Время подхода к форме контроля, которая была характерна для 1990-х гг., когда во главе угла стоял контроль за целевым использованием средств, контроль за каждой копейкой, уходит
в прошлое. Такой контроль, обеспечив в настоящее время целевое использование средств, отходит на второй план. И вопрос не в том, какой использовать код - 310 или 340, 290 или 226, хотя, конечно, информацию необходимо отражать достоверно. Вопрос в другом: достигнут или не достигнут результат, и каковы результаты использования бюджетных средств? Если говорить об органах Федерального казначейства, то такой подход потребует изменения механизма работы.

Меняются и вопросы, связанные с санкционированием, которые тоже пересматриваются. Действующая модель санкционирования, применяемая в органах Федерального казначейства, используемая во многих субъектах Федерации, предполагает представление документов на бумажных носителях при проведении платежей, которые проверяются и затем возвращаются бюджетополучателю. Недостаток такого подхода в полном отсутствии так называемого аудиторского следа. Поэтому Казначейство предполагает видоизменить этот контроль, перейти на безбумажную технологию санкционирования. Документ можно отсканировать и прислать по системе электронного документооборота в Казначейство. Специалисты посмотрят, проведут платеж, а сам документ сохранится в электронной базе Казначейства. Таким образом, остается аудиторский след, и понятно, какие документы послужили основанием для проведения платежа. И нет необходимости получателям бюджетных средств приходить в Федеральное казначейство с документами на бумажных носителях.

Если нет возможности предоставлять документы по системе электронного документооборота, то и в этом случае аудиторский след должен оставаться. В Казначейство нужно предоставлять оригиналы и копии документов на бумажных носителях. В перспективе необходимо полностью отказаться от представления документов на бумажных носителях. Есть электронный документооборот, есть общегосударственные задачи по электронному взаимодействию между всеми получателями государственных услуг и государственными органами. Система государственного управления давно готова, чтобы обеспечить внедрение электронного документооборота. Не нужно пугаться отказа от бумаги. Вся информация в системе Казначейства должна
оставаться в виде электронных файлов подтверждающих документов. И это вполне достаточное основание для последующих выводов: выполнило ли Федеральное казначейство свою миссию, соответствуют ли проведенному платежу представленные первичные документы или договора на оказание услуг в пользу государства, или нет.

Руководство Федерального казначейства работает над повышением эффективности функционирования казначейской системы, ищет резервы, чтобы улучшить результативность собственной деятельности. В Российской Федерации создана мощная система Казначейства и эффект от нее должен быть значительным и весомым.

Бюджетный учет и отчетность

В Бюджетном кодексе РФ определены сроки по представлению отчетов об исполнении бюджета и по внешней проверке: 1 марта - для муниципальных районов, 1 июня - для субъектов Федерации. Судя по тому, что не было вопросов, не было проблем, выбор сроков по формированию отчетности в субъектах Федерации и муниципальных образованиях сделан правильно. Лучшая мировая практика говорит о том, что отчет об исполнении бюджета должен быть рассмотрен до рассмотрения закона о бюджете на следующий финансовый год. Это позволяет законодателю достойно оценить работу финансовых органов, выявить резервы, ресурсы, обсудить с администратором бюджетных средств, как реализованы поставленные задачи, чтобы в новом бюджетном цикле иметь возможность учесть уроки прошлого бюджетного цикла.

Федеральное казначейство недавно посетили члены комитета Международной федерации бухгалтеров, который занимается стандартами для государственного сектора. Состоялась рабочая встреча, на которой были представлены данные финансовой отчетности Российской Федерации, получившие высокую оценку зарубежных коллег.

На сегодняшний день еще не все объекты бюджетного учета отражаются надлежащим образом. Конечно, нужна еще большая работа по наполнению сухих фраз инструкций конкретным содержанием: что, и под каким объектом понимать, в какой момент он ставится на учет, как должен быть правильно оценен.
Большая работа над этим еще впереди. На первом этапе нужно обеспечить перевод стандартов международной финансовой отчетности для государственного сектора. И впоследствии работать над выработкой стандартов бюджетного учета.

В то же время уже сегодня создан инструмент в виде плана счетов, который волне подходит для управленческого учета. Он позволяет интегрировать данные от любого бюджетного учреждения до данных по единому счету бюджета. Это уникальный инструмент, который в таком виде отсутствует в других странах. Это неоценимый опыт, который мы будем пропагандировать среди наших зарубежных коллег, чтобы при необходимости они могли воспользоваться этим эффективным финансовым инструментом.

Р.Е. Артюхин,

руководитель Федерального казначейства


“Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях“, N 21, ноябрь 2008 г.