В казну.ру Бухгалтерский учет в бюджетных учреждениях

Оптимизация расходной бюджетной политики государства в социальной сфере

Оптимизация расходной бюджетной политики государства
в социальной сфере

Решение стратегической задачи обеспечения ускоренного экономического роста и удвоения к 2010 г. ВВП невозможно без повышения эффективности работы государственных институтов, увеличения степени социальной защищенности наиболее нуждающихся слоев населения и повышения результативности бюджетных расходов. Это предполагает смещение акцентов в государственной экономической политике с решения текущих задач обеспечения социальной и макроэкономической сбалансированности к политике, направленной на интенсификацию структурных изменений. Важную роль в реализации такой политики играет эффективная расходная политика государства и органов местного самоуправления в социальной сфере.

В финансовом механизме реализации расходной социальной политики по-прежнему преобладает экстенсивный подход. За счет бюджетных средств содержится огромная сеть бюджетных учреждений, но
цели ее функционирования, критерии оценки результативности и эффективности до сих пор не разработаны. В практике выполнения социальной функции государства преобладают “социалистические“ принципы, которые явно не соответствуют требованиям рыночной экономики. Необходимо помнить о том, что бюджетные ресурсы являются источником финансового обеспечения процесса предоставления определенного объема и качества социальных общественных благ - основной цели функционирования социальной сферы. Поэтому процесс реформирования последней в условиях рыночной экономики должен начинаться с определения цели, планирования результата, критериев оценки и способов обеспечения эффективности достижения цели для перехода на качественно новый уровень финансирования и функционирования социальной сферы.

Совершенствование механизма финансирования социальной сферы необходимо осуществлять комплексно, что невозможно без учета всех проблем, которые влияют на финансовый механизм в данной сфере. Условно существующие проблемы, влияющие на финансовый механизм, объединены в четыре крупные группы: историческо-психологические, политические, финансовые, институциональные.

К первой группе отнесены проблемы, связанные с восприятием населением проводимых реформ, которые объясняются имеющимся опытом получения социальных услуг:

1) население, особенно возрастная его часть, в настоящий момент психологически не готово к переходу на новый механизм получения социальных услуг, поскольку на протяжении ряда поколений вырабатывалась привычка рассчитывать в данном вопросе на государство. Социальное обеспечение считается чем-то само собой разумеющимся;

2) привычка полагаться на государство привела к тому, что население просто не видит социальных рисков, до тех пор пока они не наступят;

3) некоторая часть населения не готова к приобретению социальных услуг, даже не столько из-за нехватки финансовых ресурсов, сколько из-за отсутствия навыков и опыта осуществлять накопление или резервирование (страхование) средств для этих целей;

4) инертность населения как потребителя социальных услуг в обсуждении и влиянии на выработку социальной и финансовой политики
органов власти;

5) следствием предыдущей проблемы является то, что работники социальной сферы не готовы к переходу на новую систему предоставления социальных услуг. Аргументировать взимание платы за те услуги, которые раньше оказывались на бесплатной основе, развитием рыночных отношений неубедительно. Необходимо внедрять весь спектр рыночных механизмов: конкуренцию, критерии результативности и эффективности, защиту прав потребителей и т.д.

Во вторую группу объединены проблемы, связанные с деятельностью государства в разработке стратегии развития социальной сферы:

1) отсутствие четкости в определении статуса государства в социальной сфере;

2) отсутствие единой концепции развития социальной сферы. Производя финансирование, правительство не сформулировало целей, которых собирается достичь посредством расходования ресурсов. До сих пор отсутствует ясность в вопросе о границах государственного вмешательства в социальную сферу, о соотношении государственного и негосударственного секторов в данной сфере. Какими должны быть уровни пенсий и минимальной заработной платы? Какую часть медицинских и образовательных услуг будет оплачивать государство? Что же такое достойный уровень жизни и в чем он измеряется? С точки зрения целеполагания, можно констатировать, что в России социальная политика недостаточно ясно сформулирована;

3) отсутствие взаимосвязи в выработке решений между различными сферами деятельности. Создается впечатление, что проводимые реформы не связаны в единую концепцию. Странной выглядит реформа по неэквивалентной замене льгот денежными выплатами на фоне сокращения ставки единого социального налога, разбухания Стабилизационного фонда РФ (к 2008 г. его планируют увеличить до 2 трлн руб.), на фоне мизерного увеличения пенсий, пособий, довольствия военнослужащим и оплаты труда бюджетникам, не покрывающего даже официального уровня инфляции, ежегодное увеличение тарифов на энергоносители до уровня мировых.

К третьей группе социальной сферы следует отнести проблемы, связанные с обеспечением отрасли финансовыми ресурсами:

1) пенсионеры, которые
являются основными потребителями социальных услуг, не располагают финансовыми возможностями оплачивать их, что является следствием экономических процессов, происходивших в России. Пережив две денежные реформы, два экономических кризиса, значительная часть населения лишилась всех своих накоплений, следовательно, не имеет возможности приобретать многие социальные услуги на платной основе;

2) мероприятия, ставящие своей целью сокращение налогового бремени, не могли не привести к замедлению роста доходной части бюджета и внебюджетных фондов, которые являются основными источниками финансирования социальной сферы.

В четвертую группу включены проблемы организации финансовых отношений в части предоставления социальных услуг и взаимодействия между различными секторами в данной сфере деятельности. Институциональные проблемы, характерные для социальной сферы России, заключаются в следующем:

1) доставшаяся в наследство от советского периода сеть бюджетных учреждений, рассчитанная на всеобщее социальное обеспечение, является потребителем значительного количества бюджетных ресурсов, что необоснованно завышает затратность социальной сферы без получения необходимой отдачи;

2) социальная сфера по-прежнему остается в основном государственным сектором, который развивается экстенсивным путем. В процесс оказания социальных услуг не вовлечены некоммерческие общественные организации и коммерческие предприятия, что сокращает объем потенциальных финансовых ресурсов, используемых в социальной сфере, делая государство монополистом в социальной сфере.

Учитывая весь перечисленный комплекс проблем, разработку мероприятий по оптимизации финансирования социальной сферы необходимо начать с выделения критериев, которым должна соответствовать “идеальная“ система социальной защиты. Наиболее важными представляются следующие критерии:

- справедливость - социальная помощь со стороны государства должна оказываться только тем, кто действительно в ней нуждается вследствие объективных причин (неплатежеспособность, неработоспособность и т.д.);

- достаточность - предоставляемая социальная помощь должна полностью компенсировать государственные социальные гарантии;

- экономичность - издержки по доведению социальных услуг до потребителя должны быть минимальными;

- качественность - предоставляемые
государственные социальные услуги должны соответствовать определенным параметрам качества (медицинская помощь, услуги в образовательной сфере и т.д.);

- реалистичность - финансирование социальной сферы должно находиться в соответствии с финансовыми возможностями страны и не должно превышать ее финансового потенциала.

Для определения мероприятий, направленных на совершенствование механизма финансирования социальных расходов, необходимо выявить специфические черты социальных бюджетных расходов. Несмотря на то, что существует достаточно большое число классификаций бюджетных расходов (по уровням власти, по экономическому содержанию, по администраторам расходов и т.д.), представляется необходимым подразделить социальные расходы по экономической природе оказываемых услуг и степени важности их для потребителей. Спектр выполняемых государством социальных функций чрезвычайно велик. В социальную сферу входят услуги в области образования, здравоохранения, физкультуры и спорта, культуры и искусства, средств массовой информации (СМИ), а также адресная поддержка наиболее нуждающихся членов общества. Тем не менее, рассмотрев экономическую природу социальных благ, получаемых членами общества, автором выделены две их основные формы: социальные выплаты (пенсии, пособия, стипендии) и социальные услуги (образование, здравоохранение, физкультура и спорт, культура и искусство, СМИ). Данное деление социальных расходов позволяет учесть их специфику при разработке методических подходов к совершенствованию механизма финансирования, определении критериев оценки результативности социальных расходов и методов осуществления финансового контроля по двум укрупненным группам расходов.

При группировке расходов по степени важности за основу был принят подход Т.М. Ковалевой и С.В. Барулина, которые предлагают делить все расходы на необходимые, полезные и избыточные*(1). Применяя данный подход к социальной сфере, за основу отнесения расходов к необходимым следует принять жизненную важность социальной функции государства, а также невозможность альтернативной замены бюджетного финансирования этих расходов финансированием из негосударственных источников. Таким образом, к
необходимым социальным расходам следует отнести:

- пенсии по старости;

- пособия по инвалидности;

- расходы на скорую медицинскую помощь;

- расходы на медицинское обслуживание низкооплачиваемых категорий граждан;

- финансирование общеобразовательных школ, детских домов и интернатов.

К полезным социальным расходам необходимо отнести те расходы, которые улучшают качество жизни значительного числа членов общества, способствуют интеллектуальному развитию граждан, ведут к улучшению здоровья граждан, но, тем не менее, отсутствие или сокращение которых не несет угрозы жизни граждан. Кроме того, полезные расходы могут быть оплачены за счет внебюджетных источников либо государственные средства являются не единственным источником их финансирования. Названным критериям удовлетворяют, в частности, следующие расходы:

- стипендии студентам;

- финансирование профессионального образования;

- финансирование лечебных учреждений;

- расходы на физкультуру и спорт;

- расходы на культуру и искусство;

- расходы на содержание средств массовой информации.

Избыточными социальными расходами являются сверхнормативные расходы на администрирование выполнения социальных функций. Например, компьютеризация и капитальный ремонт зданий, занимаемых аппаратом управления социальных ведомств.

Систематизировав в табл. 1 проблемы построения эффективного механизма финансирования социальных бюджетных расходов с учетом специфики социальных расходов, можно предложить для каждой из проблем возможные пути решения.

На основе табл. 1 следует выделить наиболее важные направления рационализации механизма бюджетного финансирования:

1) внедрение рыночных механизмов оказания социальных услуг за счет сокращения экстенсивного сметного финансирования организаций социальной сферы и перехода к приобретению государством социальных услуг на основе целевого финансирования или социального заказа;

2) совершенствование сети организаций, оказывающих социальные услуги;

3) совершенствование самого механизма (форм и методов) финансирования данных организаций.

Рассматривая социальную сферу как совокупность двух видов государственной социальной помощи, социальные выплаты и социальные услуги, мероприятия по рационализации финансового механизма следует также рассматривать раздельно по названным видам социальной поддержки.

Совершенствование системы государственных
социальных выплат, безусловно, необходимо проводить в направлении увеличения государственных пенсий, пособий, стипендий, чтобы довести указанные трансферты хотя бы до уровня научно обоснованного прожиточного минимума. Но указанные мероприятия автор считает целесообразным начать не с повышения непосредственно пенсий, а с поступательного роста минимальной заработной платы. Рост оплаты труда - многофазный перераспределительный процесс. Увеличение расходов бюджета влечет за собой и увеличение доходов бюджетной системы, что позволяет увеличивать выплаты. Следствием данного процесса будет увеличение базы налогообложения единого социального налога и налога на доходы физических лиц, которые являются основными источниками финансирования социальных услуг (ЕСН формирует социальные внебюджетные фонды, а НДФЛ поступает в территориальные бюджеты, выполняющие основные социальные функции государства). Рост же социальных выплат - однофазный процесс, т.е. это лишь финальная часть многофазного процесса. Социальные государственные выплаты не подлежат налогообложению, следовательно, их увеличение не приводит к росту доходов бюджета и внебюджетных фондов.

Таблица 1

Проблемы финансирования социальных расходов и пути их решения

--T-------------------------------T----------------------------------------------------------------¬
¦ ¦ Проблема ¦ Рекомендации к решению ¦
+-+-------------------------------+----------------------------------------------------------------+
¦1¦Недостаточный объем бюджетных¦1. Переход от всеобщей социальной защиты к адресному социальному¦
¦ ¦средств для финансирования¦обеспече нию только наиболее нуждающихся слоев населения ¦
¦ ¦социальной сферы
в полном¦2. Повышение эффективности социальных расходов за счет¦
¦ ¦объеме ¦сокращения непроизводительных затрат ¦
¦ ¦ ¦3. Сокращение сети бюджетных социальных учреждений,¦
¦ ¦ ¦финансируемых на основе сметного порядка, но при этом¦
¦ ¦ ¦оказывающих платные социальные услуги ¦
¦ ¦ ¦4. Контроль за эффективностью и результативностью социальных¦
¦ ¦ ¦расходов ¦
+-+-------------------------------+----------------------------------------------------------------+
¦2¦Практически все статьи¦1. Необходимо осуществлять финансирование социальных расходов в¦
¦ ¦социальных расходов¦соответствии с приоритетностью целей: необходимые расходы¦
¦ ¦финансируются в меньшем объеме,¦должны финансироваться в полном объеме, в соответствие с¦
¦ ¦чем это необходимо для¦социальными стандартами; полезные расходы финансируются исходя¦
¦ ¦действенной социальной¦из наличия бюджетных средств; избыточные расходы финансируются¦
¦ ¦поддержки населения (пенсии и¦только при наличии бюджетных средств после 100% финансирования¦
¦ ¦пособия ниже прожиточного¦полезных расходов ¦
¦ ¦минимума, низкая зарплата¦2. Для гарантированного полного финансирования необходимых¦
¦ ¦работников социальной сферы,¦социальных расходов целесообразно перевести их на финансирование¦
¦ ¦недофинансирование системы¦из социальных внебюджетных фондов (что позволит использовать¦
¦ ¦здравоохранения, образования и¦преимущества фондовой формы финансирования); полезные расходы¦
¦ ¦культуры) ¦финансировать из бюджета (используя мобильность средств внутри¦
¦ ¦ ¦бюджета для первоочередного финансирования наиболее важных¦
¦ ¦ ¦расходов), а избыточные расходы финансировать посредством¦
¦ ¦ ¦утверждения целевых бюджетных программ (что позволить увязать¦
¦ ¦ ¦осуществляемое финансирование с ожидаемым эффектом и не будет¦
¦ ¦ ¦влиять на финансирование полезных расходов) ¦
+-+-------------------------------+----------------------------------------------------------------+
¦3¦Отсутствие равного доступа всех¦1. Законодательное утверждение социальных стандартов,¦
¦ ¦граждан страны (независимо от¦действующих на территории всей страны ¦
¦ ¦территории проживания) к¦2. Построение межбюджетных отношений в соответствии с реальной¦
¦ ¦гарантированному уровню¦ценой выполнения социальных функций, рассчитанной на основе¦
¦ ¦социальных услуг, вследствие¦социальных стандартов ¦
¦ ¦сосредоточения социальных¦ ¦
¦ ¦функций на территориальном¦ ¦
¦ ¦уровне и неравномерности¦ ¦
¦ ¦развития регионов ¦ ¦
+-+-------------------------------+----------------------------------------------------------------+
¦4¦Отсутствие механизма расчета¦1. Разработка и законодательное утверждение социальных¦
¦ ¦реальной стоимости обеспечения¦стандартов ¦
¦ ¦социальных гарантий ¦2. Контроль за результативностью социальных расходов ¦
+-+-------------------------------+----------------------------------------------------------------+
¦5¦Отсутствие механизмов обеспе-¦1. Внедрение рыночных механизмов предоставления социальных¦
¦ ¦чения качества предоставляемых ¦услуг, посредством содействия расширению сети негосударственных¦
¦ ¦социальных услуг ¦учреждений, оказывающих социальные услуги ¦
¦ ¦ ¦2. Разработка критериев результативности государственных¦
¦ ¦ ¦социальных расходов ¦
¦ ¦ ¦3. Использование форм целевого финансирования и социального¦
¦ ¦ ¦заказа для финансирования социальных расходов. Прекращение¦
¦ ¦ ¦финансирования организации при несоблюдении критериев¦
¦ ¦ ¦результативности социальных расходов ¦
¦ ¦ ¦4. Перемещение акцента в контрольной финансовой работе с¦
¦ ¦ ¦контроля за процессом исполнения сметы к контролю за¦
¦ ¦ ¦результативностью расходов ¦
L-+-------------------------------+-----------------------------------------------------------------

Кроме того, увеличение законодательно утвержденного размера минимальной заработной платы и, как следствие, рост заработной платы работников бюджетной сферы вызывает повышение в целом стоимости рабочей силы в стране, что не может не отразиться на росте средней заработной платы в стране. Увеличение минимальной заработной платы вызывает увеличение доходной части Пенсионного фонда РФ, Фонда обязательного медицинского страхования и Фонда социального страхования РФ, что позволит увеличить пенсионные и другие социальные выплаты уже в том же году Кроме того, рост реальных доходов населения позволит увеличить платежеспособный спрос населения на социальные услуги (платные медицинские и образовательные услуги), что сократит число нуждающихся в бесплатных социальных услугах.

Предоставление социальных услуг - более сложный процесс, в котором государство выступает как производитель, следовательно, процесс оптимизации оказания социальных услуг требует комплекса мер по институциональным, ресурсным, затратным изменениям, эквивалентным изменению финансового механизма в целом по экономике.

Переход к рыночным отношениям требует создания рыночной инфраструктуры, т.е. тех институтов, которые функционируют в данной сфере. Рыночный финансовый механизм предполагает наличие конкуренции, измерения и минимизации расходов на предоставление услуги, контроль за результатом оказания услуг. Таким образом, первым этапом совершенствования системы предоставления социальных услуг является процесс институциональных изменений в социальной сфере.

Переход от административно-командного финансового механизма к рыночному должен сопровождаться созданием негосударственных организаций, функционирующих в данной сфере. Этот процесс может осуществляться эволюционно и революционно. При эволюционном процессе государственные предприятия продолжают функционировать в обычном режиме, но вместе с тем дается право частным организациям работать в данной сфере. Сокращение государственного сектора осуществляется постепенно, путем регулярной добровольной приватизации государственных организаций на фоне развития вновь созданных коммерческих структур. При революционном преобразовании финансового механизма проводится полномасштабная приватизация государственных предприятий, учреждений, организаций, и в течение короткого времени создается негосударственный сектор в данной сфере на базе бывшего государственного.

Финансовый механизм реального и финансового секторов экономики России на протяжении последних 10-12 лет функционирует на основе рыночных законов, чего нельзя сказать о нематериальной сфере производства. В данном сегменте по-прежнему работают в основном государственные организации, которые в настоящий момент оказывают социальные услуги как на бесплатной, так и на платной основе.

По данным статистики, доля негосударственных общеобразовательных учреждений составляет около 1%, но в реальности данный сектор не является полностью бесплатным для населения. Большинство родителей вносят в той или иной форме взносы в систему образования, которые никак не учитываются при планировании бюджета. Негосударственные учреждения оказываются в заведомо худших конкурентных условиях, поскольку владельцы частных школ несут риски, связанные с содержанием помещений и выплатой заработной платы, а на руководителей государственных учреждений эти риски не распространяются. За последние три года количество частных школ в России не изменилось и составило 700 учреждений на 18 млн учащихся*(2). Безусловно, в данной сфере существует потенциальный платежеспособный спрос, следовательно, государственная часть сети может быть существенно сокращена. То, что образовательные услуги являются достаточно привлекательной сферой бизнеса, доказывает колоссальный рост числа негосударственных высших учебных заведений (доля которых составляет приблизительно 37,5%), но вместе с тем следует определиться с достаточным объемом оказываемых услуг. Так, количество студентов в государственных высших учебных заведениях на 10 000 жителей возросло со 179 в 1995 г. до 364 в 2002 г., т.е. более чем в 2 раза. Является ли такой рост необходимым для экономики? Не нарушается ли при этом баланс трудовых ресурсов? Таким образом, существуют необходимые условия и потребность в институциональных изменениях в образовательной сфере.

Статистика по негосударственному сектору в системе здравоохранения практически отсутствует. Действительно, например, в Саратовской области количество негосударственных стационаров измеряется единицами, хотя элементы платности за медицинские услуги широко распространены в бюджетных лечебных заведениях, и здравоохранение де-факто не является бесплатным.

Монополия государственного сектора в социальной сфере порождает целый комплекс проблем:

- возможность распоряжения внебюджетными доходами создает заинтересованность бюджетных учреждений в предоставлении платных услуг, но снижает заинтересованность в качественном осуществлении основной деятельности. Следствием этого является снижение объемов предоставления и качества государственных (муниципальных) услуг;

- значительное число ведомственных учреждений здравоохранения, образования и науки вызывает неоправданное дублирование функций и нерациональное использование государственной собственности;

- производство государственных (муниципальных) услуг на нерыночной основе создает неоправданные конкурентные преимущества для бюджетных учреждений перед частным сектором, лишающие бюджетные учреждения стимулов к сокращению издержек, связанных с производством государственных (муниципальных) услуг, а также сокращает приток частного капитала в данный сектор;

- отсутствие правовой регламентации действий администрации бюджетного учреждения по распоряжению доходами от предпринимательской деятельности приводит к неэффективному использованию этих средств и приобретенных за их счет финансовых и нефинансовых активов, а также к прямым злоупотреблениям;

- недостатки действующего механизма бюджетного финансирования порождают практику взимания с граждан нелегальных платежей за государственные (муниципальные) услуги, которые должны предоставляться бесплатно;

- теоретически существует возможность получения бесплатных социальных услуг всеми гражданами общества, что зачастую позволяет тем, кто может и должен получать эти услуги на платной основе, пользоваться ими бесплатно;

- отсутствие оценки объема внебюджетных доходов при определении бюджетных ассигнований приводит к резкой дифференциации финансового положения бюджетных учреждений.

Формирование негосударственного сектора в социальной сфере возможно по трем направлениям:

1) сокращение числа государственных социальных учреждений путем преобразования государственных учреждений, способных функционировать в рыночной среде, в иные (негосударственные) организационно-правовые формы;

2) стимулирование развития негосударственных организаций, оказывающих социальные услуги;

3) приобретение социальных услуг у негосударственных организаций посредством осуществления социального заказа.

Мероприятия, в рамках первого направления, безусловно, не могут быть рассчитаны на короткий период времени. Необходим поэтапный переход к преобразованию организаций, оказывающих социальные услуги. Для осуществления этого процесса необходимо вначале произвести инвентаризацию бюджетных учреждений социальной сферы. В рамках данной работы следует выявить государственные учреждения со следующими характеристиками:

- оказывающие услуги в объеме, менее чем 50% от потенциальной мощности;

- доля внебюджетных доходов в общем объеме которых составляет более 50%;

- организации со среднесписочной численностью менее 10 человек.

Далее, необходимо определить количество государственных учреждений, которые должны оказывать бесплатные социальные услуги за счет средств, перераспределяемых через бюджетную систему.

Для системы здравоохранения, прежде всего, следует структурировать контингент получателей социальных услуг по уровню доходности и определить, исходя из платежеспособности, общее количество населения, нуждающегося в бесплатной социальной помощи. В данную категорию граждан должны войти пенсионеры (26,3% всего населения), инвалиды (3,2%), безработные (3,9%) и лица с денежными доходами ниже прожиточного минимума (20,1%)*(3) и другие категории льготников. Таким образом, как минимум половина населения нуждается в бесплатных социальных услугах. Исходя из данной структуры, необходимо рассчитать количество койко-мест в государственных лечебных учреждениях, которые должны оказывать только бесплатные медицинские услуги.

В образовательной сфере при реструктуризации бюджетных учреждений необходимо учитывать отраслевые особенности. В частности, общеобразовательные учреждения, по законодательству, не оказывают платных услуг, так как в соответствии с Конституцией РФ гарантируется бесплатное среднее образование всем учащимся. Поэтому в данной сфере необходимо выявить только малокомплектные школы. Подавляющее большинство малокомплектных школ функционирует в сельской местности, и некоторое (избирательное) укрупнение их возможно только после осуществления значительных капитальных вложений (строительство современных интернатов в более крупном населенном пункте, создание парка школьных автобусов, ремонт дорог и т.д.). Безусловно, это достаточно отдаленные перспективы, которые должны учитывать социальные реалии сельской местности, чтобы проводимые реформы не увеличили оттока рабочей силы из сельского хозяйства.

В профессиональном образовании, напротив, наблюдается ежегодный рост числа платных образовательных услуг, причем, чем выше ступень профессионального образования, тем больше доля платных услуг. В данном секторе определенно существует возможность для сокращения государственного финансирования.

Проведя инвентаризацию бюджетного сектора, необходимо рассмотреть возможность укрупнения или присоединения мелких учреждений, а также организаций, загруженных менее чем на 50%, к более крупным, что сократит административные издержки на оказание социальных услуг. Кроме того, следует рассмотреть вопрос о социальном заказе на выполнение некоторых видов социальных услуг некоммерческим организациям или даже коммерческим предприятиям. Особенность государственного финансирования заключается в том, что бюджетные средства, выделяемые на финансирование расходов, должны быть как можно меньше, т.е. не должны содержать в себе большой наценки (прибыли). Но если коммерческая организация согласна оказывать данные услуги, получая при этом минимальную прибыль или даже без прибыли, нет смысла исключать их из списка поставщиков социальных услуг. При переходе на составление бюджета, ориентированного на результат, государству безразлично, кто оказывает услуги, важно их количество и качество.

Учреждения, формирующие свои доходы более чем на 50% за счет внебюджетных средств, следует снять со сметного финансирования. Государство может выступать заказчиком социальных услуг с оплатой по факту или выделением целевых субвенций на определенные мероприятия. Те организации, которые остаются на сметном финансировании, должны утратить право оказывать услуги на платной основе. Данная система позволит усилить контроль за оказанием бесплатных для населения социальных услуг. Подобные организации сохраняют статус государственных или муниципальных и обслуживают категории лиц, имеющих право на бесплатные услуги.

Преобразование бюджетных учреждений в негосударственные может происходить путем преобразования их в другие формы некоммерческих организаций. Правительством РФ были разработаны “Принципы реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003 - 2004 гг. и на период до 2006 г.“, в которых предлагается преобразовывать бюджетные учреждения в специализированную государственную или муниципальную некоммерческую организацию (СГМНО) или в государственную или муниципальную автономную некоммерческую организацию (ГМАНО), различия между которыми систематизированы в табл. 2.

Таблица 2

Сравнительная характеристика СГМНО и ГМАНО

----------------------T-------------------------------------T--------------------------------------¬
¦ Показатель ¦ СГМАНО ¦ ГМАНО ¦
+---------------------+-------------------------------------+--------------------------------------+
¦1. Движимое имущество¦Передается организации на правах¦Передается организации на правах¦
¦ ¦хозяйственного ведения ¦хозяйственного ведения ¦
+---------------------+-------------------------------------+--------------------------------------+
¦2. Недвижимое имуще-¦Безвозмездное пользование или аренда¦Безвозмездное пользование или аренда¦
¦ство ¦(доходы от субаренды являются¦(доходы от субаренды являются доходами¦
¦ ¦доходами организации) ¦бюджета) ¦
+---------------------+-------------------------------------+--------------------------------------+
¦3. Отчуждение иму-¦Невозможно ¦Невозможно ¦
¦щества ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦
¦ ¦ ¦ ¦
+---------------------+-------------------------------------+--------------------------------------+
¦4. Учредители ¦Коллегиальный орган ¦Государство ¦
+---------------------+-------------------------------------+--------------------------------------+
¦6. Обязанность выпол-¦Существует ¦Не существует ¦
¦нять некоторые госу-¦ ¦ ¦
¦дарственные задания ¦ ¦ ¦
L---------------------+-------------------------------------+---------------------------------------

Как видно из табл. 2, принципиальных различий между предлагаемыми формами преобразования, с финансовой точки зрения, не существует. Кроме того, в соответствии с российским законодательством, в настоящее время насчитывается более 20 форм некоммерческих организаций, которых вполне достаточно для того, чтобы учесть специфику социальной сферы. Принципиальными вопросами при данной реорганизации являются:

- использование государственной и муниципальной собственности;

- отношения, связанные с оплатой выполняемых услуг за счет средств бюджета;

- порядок использования доходов, получаемых организацией.

Статус некоммерческих организаций предполагает наличие учредителей, в число которых могут входить органы государственной власти и местного самоуправления. Следовательно, органы власти имеют возможность влиять на принятие решений. Передача имущества регулируется не организационно-правовой формой, а договором об аренде или безвозмездного пользования, в котором могут быть заложены дополнительные условия для его использования. Таким образом, представляется нецелесообразным создавать еще какую-либо форму некоммерческих организаций, а вполне возможно использовать уже существующие, с разработкой и урегулированием имущественных и финансовых взаимоотношений. На первоначальном этапе, действительно, имущество может быть передано в безвозмездное пользование, но в течение некоторого времени необходимо предоставить право организации выкупить имущество в собственность и преобразоваться в коммерческую организацию.

Взаимоотношения по поводу выполнения некоторых услуг по государственным заданиям могут осуществляться либо в форме государственного (муниципального) социального заказа, либо в форме реализации социального проекта (целевого финансирования), что также возможно в рамках существующих финансовых инструментов.

Внедрение регулярного и долгосрочного конкурсного размещения муниципального заказа на социальное обслуживание способствует:

четкому пониманию исполнителем параметров и требуемых результатов социального обслуживания, благодаря тщательно и грамотно разработанному техническому заданию заказа;

ориентированности исполнителя заказа на результат, а не на процесс, вследствие наличия качественных и количественных оценочных показателей в техническом задании заказа;

привлечению наилучшего поставщика социальных услуг в результате отбора наиболее подготовленных в профессиональном и техническом плане исполнителей;

повышению качества услуг благодаря совершенствованию содержания самих услуг и методов их доставки;

оптимизации бюджетных затрат благодаря формированию стоимости услуги на конкурсной, а не на затратной основе, которая свойственна сметно-бюджетному финансированию;

развитию у заказчика навыков анализа ситуации, прогнозирования последствий результатов, планирования и управления изменениями и развитием вследствие разделения функций управления и исполнения при реализации муниципального заказа на социальное обслуживание. Зачастую функции управления проектами и их исполнения лежат на исполнителе, который в большинстве случаев находится на сметном финансировании, и, соответственно, подход к реализации программы определялся не целями и задачами, а возможностями и желаниями этого исполнителя, что самым серьезным образом влияет на результат;

созданию конкурентной среды на рынке социальных услуг посредством демонополизации сферы социальных услуг (в настоящий момент, помимо традиционных поставщиков социальных услуг - муниципальных центров социального обслуживания, на получение заказа могут претендовать альтернативные поставщики, в первую очередь некоммерческие организации, накопившие за последние годы значительный опыт оказания социальных услуг, особенно в крупных городах - региональных столицах);

повышению ответственности исполнителя заказа, обеспечиваемой контрактной основой отношений заказчика и исполнителя;

развитию системы учета и контроля за расходованием бюджетных средств посредством мониторинга исполнения заказа и оценки эффективности социального обслуживания за счет появления четкого объекта мониторинга и оценки - результатов исполнения технического задания (заказа).

Для эффективного размещения муниципального заказа на социальное обслуживание необходимо следующее:

1. Наличие самого заказа, сформированного по результатам анализа социально-экономической ситуации, который проводится на основе имеющихся статистических, аналитических и других данных, а также данных, полученных в ходе личных интервью или проведенных фокус-групп. При формировании заказа необходимо собрать и учесть мнения заинтересованных субъектов - как самого заказчика, так и потенциальных исполнителей и потребителей. Выделив доминантные приоритеты, определив круг потребителей и возможных исполнителей, формулируется техническое задание.

2. Ясно сформулированное техническое задание, в котором четко расписываются задачи, параметры, способы и методы реализации заказа, перечень и спецификация конкретных работ и услуг, стандарты для исполнителя, расценки (удельная стоимость обслуживания), а также устанавливаются количественные и качественные показатели, посредством которых можно оценить результат.

Определение условий конкурса. Условия конкурса должны быть понятны и ясно изложены в положении о конкурсе. Данное положение разрабатывается с учетом специфики и направленности конкурса, но должно быть изложено в терминах и понятиях, доступных для неспециализированных организаций, которые, обладая организационным ресурсом, могут составить конкуренцию в некоторых областях профильным организациям. Данная ситуация может возникнуть, когда на конкурс выставляется новая услуга, еще не освоенная специализированными организациями, или услуга, для выполнения которой можно привлечь сторонних специалистов или арендовать необходимое оборудование. В положении о конкурсе должны быть указаны требования к участникам, например правовая форма, территориальное расположение, наличие специальных лицензий или разрешений, оборудования, квалификации персонала и др.

Согласованный план финансирования заказа с реальным исполнением финансового плана заказчика. Задержка финансирования может иметь серьезные последствия в том случае, если техническое задание не позволяет изменять временные рамки. При задержке финансирования ответственность за неточное исполнение контракта ложится на заказчика, и соответственно уменьшается влияние очень важного фактора - “ответственность по исполнению контракта“.

Четкое определение содержания и формы конкурсной заявки. Проведение открытой информационной кампании, в результате которой информация будет доведена до всех или преобладающего большинства потенциальных поставщиков услуги. Наиболее эффективным способом является использование возможностей ресурсных центров для некоммерческих организаций и различных структур, имеющих отношение к социальной сфере, таких как товарищества собственников жилья, благотворительные фонды и др. Также целесообразно использовать местные газеты и телевидение.

Проведение разъяснительной информационной встречи для потенциальных участников конкурса, которая поможет соизмерить возможности организации со стандартами требований, заложенных в условиях конкурса и в техническом задании.

Наличие прозрачной и объективной процедуры отбора победителя. Данная процедура должна быть описана в положении о муниципальном заказе, но заказ на социальное обслуживание имеет свои особенности. Особое внимание должно быть уделено разработке анкеты для эксперта и определению критериев, по которым оценивается заявка.

Проведение регулярного мониторинга осуществления социального обслуживания и выполнения условий договора. Основное внимание следует уделить корректировке исполнения заказа в режиме консультирования и согласования. Не следует воспринимать мониторинг как процедуру, предназначенную только для выявления нарушений с последующим применением “карательных“ санкций. Необходимо, напротив, подходить к мониторингу как к возможности выработать наиболее эффективные управленческие решения по корректировке исполнения заказа.

Финансирование бюджетных организаций в перспективе будет переведено на проектное финансирование, т. е предполагается переход от составления бюджета методом от достигнутого к бюджету, ориентированному на результат, что позволит более широко использовать метод целевого финансирования и социального заказа при осуществлении социальных расходов. Этот процесс уже начался и является приоритетным направлением реформирования бюджетного процесса в Российской Федерации.

С.Б. Ефимова,

кандидат экономических наук, доцент, профессор кафедры финансов
Саратовский государственный социально-экономический университет

“Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях“, N 7, апрель 2007 г.

-------------------------------------------------------------------------
*(1) Ковалева Т.М., Барулин С.В. Бюджет и бюджетная политика Российской Федерации. М., 2005. - С. 79.

*(2) Рассчитано по данным Госкомстата Россия в цифрах. 2005 г.

*(3) Рассчитано по данным Госкомстата Россия в цифрах. 2005 г.