В казну.ру Бухгалтерский учет в бюджетных учреждениях

“Наше главное оружие - гласность“ (интервью с В.А. Двуреченским, председателем Контрольно-счетной палаты г. Москвы)

“Наше главное оружие - гласность“
(интервью с В.А. Двуреченским, председателем Контрольно-счетной
палаты г. Москвы)

Сравнительно недавно полномочия органов финансового контроля и контрольно-счетных палат не были четко разграничены. Лишь последние поправки в Бюджетный кодекс смогли расставить все точки над i. Об этом нам рассказал председатель Контрольно-счетной палаты г. Москвы В.А. Двуреченских.

- Виктор Александрович, полномочия Контрольно-счетной палаты и Росфиннадзора во многом схожи. В чем заключаются принципиальные отличия в деятельности этих двух служб?

- Наше принципиальное отличие заключается в том, что мы созданы разными органами. Росфиннадзор образован в недрах исполнительной власти - Министерством финансов. Счетная палата сформирована законодательной властью, которая, как известно, не распоряжается бюджетными средства ми, а
лишь утверждает расходы и контролирует их. Палата не входит ни в одну из ветвей власти, то есть является независимой.

Второе отличие заключается в том, что организационные принципы деятельности этих двух органов принципиально разные. Дело в том, что все руководящие должности в Палате избираемы Московской городской думой. А в Росфиннадзоре руководство назначается.

И третье отличие заключается в уровне компетенции. Я очень рад, что последние поправки в Бюджетный кодекс РФ четко разграничили наши полномочия.

Если Росфиннадзор осуществляет лишь проверки использования бюджетных средств конкретными бюджетополучателями, то мы вправе проверить исполнение бюджета Москвы в целом. Отсюда и различия в методах работы. Палата Москвы может организовывать и проверки, и обследования, как и Росфиннадзор. Но еще мы вправе проводить экспертизы.

- Что это под собой подразумевает?

- В соответствии с Бюджетным кодексом, мы обязаны проводить экспертизы всех проектов бюджетов Москвы, проектов государственных внебюджетных территориальных фондов, экспертизы всех московских целевых программ и всех нормативно-правовых актов. Такую работу не выполняет никто, кроме нас. Кстати, этого нет и за рубежом.

В связи с таким функциональным отличием от Росфиннадзора, мы используем и другой инструментарий. При проведении экспертиз Контрольно-счетная палата использует программные продукты на основе методов математического моделирования. У нас есть возможность отслеживать и прогнозировать налоговые поступления в бюджет на основе анализа социально-экономической ситуации в регионе, макроэкономических и отраслевых показателей.

Росфиннадзору такие методы просто не нужны в силу других задач.

- Каковы на сегодня основные проблемы, связанные с организацией проверок бюджетных учреждений?

- За десять лет своего существования Контрольно-счетная палата накопила значительный опыт в организации проверок законности, рациональности и эффективности расходования бюджетных средств. За это время сотрудники Палаты разработали более
15 методических рекомендаций и практических пособий по проведению и организации проверок.

Но в текущем году в силу вступили документы, реформирующие бюджетный процесс и меняющие сам подход к учету бюджетных средств. В этих документах была также определена ориентация бюджетного процесса на достижение конечных результатов.

В текущем году у сотрудников Палаты будут возникать затруднения при проведении проверок бюджетных учреждений и ежеквартальных проверок исполнения бюджета города Москвы. Связаны они будут в основном с переходом к новой Инструкции по бюджетному учету и отчетности, с новой бюджетной классификацией.

Очевидно, возникнут определенные проблемы при проведении как текущего, так и предварительного контроля в бюджетных учреждениях в связи с разработкой показателей эффективности расходования бюджетных средств.

Поэтому в 2005 году Палате предстоит большая работа по разработке новых методических рекомендаций и практических пособий по проведению и организации проверок бюджетных учреждений в соответствии с положениями концепции реформирования бюджетного процесса.

- Ваши проверки носят плановый характер? Каким образом составляется план и по какому принципу определяется объект проверки?

- План формируется из трех источников, обсуждается и утверждается на Коллегии Палаты, члены которой избираются Московской городской думой.

Первый источник - это законодательство. Бюджетный кодекс и законы Москвы нас обязывают организовывать определенные проверки. К примеру, в соответствии с Бюджетным кодексом, мы обязаны проводить внешнюю проверку исполнения бюджета за прошедший год. Поэтому данный пункт непременно вносится в план.

Второй источник формирования - обязательные поручения мэра и Московской городской думы. Третий - наша собственная инициатива, основанная на здравом смысле. К примеру, если определенные учреждения давно не проверялись или есть основания полагать, что там могут быть допущены нарушения, тогда мы планируем проверить эти учреждения.

- Вы предупреждаете
о своих визитах проверяемые учреждения?

- Безусловно. У нас сама я открытая организация. Один из принципов нашей деятельности - гласность. Она же является и главным оружием, которого все боятся.

Нужно помнить, что мы не карательный, а созидательный орган. Мы не можем напрямую кого-либо наказать или принудить. План проверок рассылается всем сразу же после утверждения, а результаты проверок оглашаются.

Еще одно отличие наших проверок от проверок Росфиннадзора заключается в том, что заключительным документом для нас является не акт, а отчет аудитора. Все материалы проверок утверждаю я лично и пишу представления, предписания, а также информационные письма, если нарушений выявлено не было.

- А какова судьба материалов, если нарушения все же были обнаружены?

- Если это хищение, то материалы направляются в прокуратуру или в МВД, если это налоговое преступление, то в налоговые органы. Если речь идет о нарушении бюджетного законодательства, к примеру, выявлено неэффективное расходование средств, то мы ограничиваемся представлениями Контрольно-счетной палаты. Их должны выполнять все органы власти. Если они не согласны с нашими представлениями, то их можно оспорить в судебном порядке. Такие попытки уже были, но суд всегда принимал решения в нашу пользу.

В представлении мы указываем учреждению на недостатки, устанавливаем срок для их устранения. В свою очередь учреждение представляет нам свой план устранения недостатков, исполнение которого мы строго контролируем. Если есть сомнения, что наши рекомендации выполняются, то спустя определенное время мы приходим в это учреждение с повторной проверкой, предметом которой становится только выполнение наших рекомендаций.

- Какие документы регламентируют взаимоотношения Контрольно-счетной па латы Москвы с органами прокуратуры и другими правоохранительными органами в ходе проведения контрольных и надзорных мероприятий,
а также реализации материалов ревизий и проверок?

- В соответствии с федеральным законодательством мы обязаны предоставить правоохранительным органам все имеющиеся у нас материалы по учреждению, в отношении которого возбуждено уголовное дело.

Также мы стали инициаторами соглашения, в соответствии с которым Контрольно-счетная палата обязуется при обращении должностного лица с запросом о конкретном объекте наших проверок предоставить ему имеющуюся информацию. Такое сотрудничество носит двусторонний характер. При любых трудностях, возникающих в ходе проверок Палаты, мы можем обратиться за помощью к правоохранительным органам.

К примеру, бывают случаи провокаций, когда контролерам пытаются дать взятку или угрожают. В подобных ситуациях мы обращаемся к сотрудникам УБЭП или ФСБ. Тогда проверка проходит под “прикрытием“ сотрудников этих органов. Механизм действий контролеров в подобных ситуациях четко отработан и прописан в соответствующей инструкции.

- Не так давно в Уголовном кодексе РФ появились статьи 285.1 и 285.2, предусматривающие уголовную ответственность должностных лиц за нецелевое расходование бюджетных средств и средств государственных внебюджетных фондов. Были ли в Москве уже возбуждены уголовные дела по этим статьям?

- Нет. По материалам проверок, проведенных Палатой с момента введения в действие данных статей Уголовного кодекса, уголовных дел возбуждено не было.

Но по итогам контрольных мероприятий, проведенных в 2004 году, Контрольно-счетной палатой Москвы в правоохранительные органы были направлены материалы по пяти проверкам. В результате было возбуждено три уголовных дела.

Два из них было возбуждено в отношении руководителей ГУП ДЭЗ “Гагаринский“ и ГУП ДЭЗ “Ясенево“. Наличие признаков нецелевого использования средств в этих учреждениях было выявлено при проверке целевого и эффективного использования бюджетных средств города Москвы, выделенных в 2003 году на реализацию программы “Безопасность москвичей“.

Признаки преступления, по которому
было возбуждено третье уголовное дело, были выявлены в результате проверки использования бюджетных средств, полученных на развитие собственной спортивной базы Научно-исследовательским институтом шинной промышленности.

Отмечу, что в силу несовершенства российского законодательства понятие нецелевого расходования бюджетных средств вызывает много споров. Для примера рассмотрим детский приют. Это бюджетное учреждение с утвержденной сметой расходов на год. По каждому кварталу, по каждой статье затрат предусмотрены лимиты бюджетных ассигнований. Но в третьем квартале, к примеру, началась эпидемия гриппа. Руководитель сталкивается с ситуацией, когда необходимо превысить затраты на лекарства и питание детям. Если подходить формально к этой проблеме, то руководитель допустил нецелевое расходование средств.

Контрольно-счетная палата, в отличие от многих других контролирующих органов, никогда не расценит данную ситуацию как нецелевое использование.

Нужно отметить, что нецелевое использование бывает двух видов. Первый - использование средств бюджетной системы на цели, не связанные с решением государственных задач. Допустим, если руководитель детского приюта решил при своем учреждении открыть конезавод и заниматься продажей лошадей. Тогда это, безусловно, нецелевое расходование.

Второй вид - нарушение процедуры использования бюджетных средств. В первом примере о детском приюте речь идет как раз о таком нарушении. Нет такого эффективного руководителя, который не нарушал бы смету расходов. Это возможно только в том случае, если руководитель такой верткий, что за день сможет договориться в комитете финансов поменять смету, осуществить передвижку средств. Ведь обычно эта процедура занимает достаточно времени. При сметном принципе финансирования руководитель просто вынужден нарушать лимиты.

Сегодня достаточно часто употребляется понятие “бюджетирование, ориентированное на результат“. На Западе этот механизм называется принципом единого кошелька, когда бюджетному учреждению выделяются средства для достижения определенного результата. На примере объясню,
что это под собой подразумевает.

Воспитанники детского приюта должны пройти курс обучения, должны быть одеты, обуты, здоровы. При этом в здании приюта не должен случиться пожар, не должна обвалиться крыша и т.д. Самое главное для руководителя - достижение цели, ради чего создан приют. Каким образом он распределит средства по статьям затрат - это внутреннее дело учреждения. Думаю, мы к этому когда-нибудь придем.

- Виктор Александрович, а каким образом будет оцениваться эффективность действий руководителей? Существуют ли уже какие-либо критерии?

- Переход на бюджетирование, ориентированное на результат, предполагает изменение самого принципа составления бюджета. Если мы обратимся к опыту передовых стран, то увидим, что они отказались от нормативного метода и перешли на программно-целевое планирование. Две трети бюджета планируются в виде программ, утверждаемых на определенный срок. В этих программах оговариваются цели и критерии, по которым будет оцениваться их выполнение или невыполнение. Эффективность в данном случае имеет двоякий смысл: эффективность как достижение результата и эффективность как экономия средств. Вот к этому мы сейчас и стремимся.

- Как это отразится на порядке проведения ваших проверок?

- Для Контрольно-счетной палаты проверка целевого использования бюджетных средств является второстепенной целью. Наша главная задача - проверка законности, рациональности и эффективности использования бюджетных средств, внешний аудит бюджетов.

Относительно эффективности приведу такой пример. Как-то на совещании по третьему транспортному кольцу Ю.М. Лужков в достаточно резкой форме задал мне вопрос, почему я утверждаю, что средства на это строительство тратятся неэффективно. Я ответил, что работа ведется без проектно-сметной документации, отсюда возникает очень много вопросов относительно расходования бюджетных средств. На что мне ответили:

- Зато строительство будет завершено досрочно: не за три
года, а за год!

- Это же незаконно, - возразил я.

- Но быстро, - последовал лаконичный ответ.

Тогда я привел такой пример: “У нас хроническая нехватка бюджетных средств. Давайте в Москве легализуем производство и сбыт наркотиков как источник пополнения бюджета. Это будет незаконно, зато очень выгодно!“ Мораль такова: бывают решения эффективные, но незаконные.

Под рациональностью мы понимаем то, куда нужно вкладывать бюджетные средства и в каком количестве. А понятие аудита эффективности подразумевает под собой глобальные проверки, длящиеся иногда несколько месяцев. Мы проверяем не отдельное учреждение, а систему в целом.

- Если профиль проверок Контрольно-счетной палаты шире, чем у Росфиннадзора, то и больше перечень документов, запрашиваемых при них?

- Самый главный недостаток контроля заключается в том, что он замыкается вокруг бухгалтерии. К сожалению, бухгалтерия на сегодняшний день полностью не отражает реальное положение финансово-хозяйственной деятельности учреждения. Сегодня невозможно судить даже о каком-то участке деятельности организации, руководствуясь исключительно балансом, тем более о законности и нецелевом расходовании средств. Контрольно-счетная палата при проведении проверок использует кроме бухгалтерской отчетности статистические данные из других источников.

Приведу яркий пример. При проведении проверки продовольственной безопасности столицы нам стало известно, что должны были закупить определенное количество зерна - скажем, 300 тысяч тонн. Контролер выясняет, сколько средств было выделено на эти цели, был ли проведен конкурс на поставку зерна, сколько средств было перечислено победителю тендера, сколько зерна он поставил в Москву. Финансовые контролеры в лучшем случае далее занимаются обыкновенной арифметикой и делают заключение о том, что зерно было куплено по цене выше или ниже средней рыночной стоимости. На этом работа ревизора обычно заканчивается.

А для Контрольно-счетной палаты это
лишь начало проверки. Далее проверяющие выясняют, почему победила именно эта компания, хотя она на рынке зерна работает всего год, выполнила ли она условия конкурса, кому принадлежит эта фирма. Далее сверяют количество завезенного зерна с остатком на складе и количеством поставленного зерна на мукомольные комбинаты. Учитывая поправочные коэффициенты утряски, усушки, производят нехитрые расчеты. Если итоговое количество тонн не сходится с данными бухгалтерской отчетности, то выясняют, куда исчезло зерно. При этом контролеры могут воспользоваться статистикой грузооборота на железнодорожном транспорте. Возможно, в соответствии с этими данными выяснится, что весь железнодорожный транспорт в установленные сроки в принципе не мог завезти такое количество зерна.

Если статистических данных оказывается недостаточно, чтобы сделать определенные выводы, то сотрудники Контрольно-счетной палаты могут сделать запрос по адресу фирмы - поставщика зерна. И так далее, пока не выяснят, куда же исчезло зерно. Такая цепочка дает более полное представление о реальной картине на предприятии.

- Расскажите об унифицированном классификаторе бюджетных нарушений, который был разработан Счетной палатой РФ совместно с Росфиннадзором?

- Данный классификатор еще нигде не утвержден. Сегодня он находится на стадии доработки. Контрольно-счетная палата Москвы принимает в этой работе активное участие наряду с другими заинтересованными организациями.

В проект классификатора включены нарушения и недостатки, допускаемые государственными органами и организациями при получении и использовании бюджетных средств. Здесь под недостатками понимаются случаи неэффективной деятельности при расходовании государственных денег в свете переориентации бюджетного процесса на результат.

Также в классификаторе предусмотрено выявление в ходе финансового контроля различных видов ущерба государству. Например, недопоступление бюджетных средств в бюджетную систему РФ, безрезультатные расходы государственных средств и т.д.

На мой взгляд, принятие классификатора позволит органам государственного
финансового контроля не только унифицировать классификацию нарушений, но и добиться принятия более результативных мер для предотвращения и устранения нарушений в сфере бюджетного законодательства.

И.В. Заховаева,

корреспондент “Бюджетного учета“

“Бюджетный учет“, N 5, май 2005 г.