В казну.ру Бухгалтерский учет в бюджетных учреждениях

Методические подходы к организации внешнего финансового контроля исполнения бюджета

В современной российской бюджетной системе для выполнения эффективного государственного финансового контроля необходимо соответствующее методическое обеспечение для бюджетов всех уровней. На сегодняшний день приходится констатировать, что в Российской Федерации практически не разрабатывается методологическая база деятельности контрольных органов на всех бюджетных уровнях. Этот процесс носит, скорее, спонтанный, эпизодический характер. Методическим обеспечением контрольно-ревизионной деятельности любого органа государственного финансового контроля являются самостоятельно разрабатываемые положения, указы, указания и т.п.

Мы придерживаемся мнения, что в Российской Федерации должна функционировать единая система государственного финансового контроля, объединяющая во взаимной увязке внутренний и внешний контроль с тесными горизонтальными и вертикальными связями, с единой методологической и методической базой. Единая система государственного финансового
контроля должна функционировать на всех уровнях власти, подчиняясь общим для всех элементов системы требованиям и процедурам.

Внешний государственный финансовый контроль - это специальный государственный финансовый контроль (ГФК), направленный в первую очередь на контроль и анализ исполнения бюджета. Его осуществляют контрольные органы (высшие контрольные органы), создаваемые вне системы исполнительной власти и имеющие право проверять саму исполнительную власть. Для высших контрольных органов функция контроля является основной, и она не должна смешиваться с другими, такими как организация и управление государственными средствами и т.п.

Объектом контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности при внешнем ГФК является не столько порядок использования государственных финансовых средств, сколько сама система их организации, управления и механизмы внутреннего контроля. При этом контролируется вся система исполнительной власти, включая систему внутреннего контроля, а поэтому система стандартов государственного финансового контроля должна устанавливать основные принципы, положения и процедуры, общие как для внешнего, так и для внутреннего финансового контроля на всех уровнях бюджетной системы.

Положения Лимской декларации*(1) определили внешний государственный контроль как неотъемлемую часть общегосударственной системы регулирования общественных отношений. Так, ст. 3 провозглашает приоритет внешнего финансового контроля над внутренним, подчеркивая его обязанность проверять эффективность внутренней контрольной службы; ст. 4 подтверждает, что цели внешнего финансового контроля - законность, правильность, эффективность и экономичность управления денежными и материальными средствами общества - одинаково важны; ст. 9 говорит о необходимости внешнего контроля за деятельностью правительства, административного руководства и любого подчиненного ему органа; ст. 18 утверждает, что все управление общественными средствами должно подлежать независимому контролю, т.е. контролю со стороны органа, независимого от органов, распоряжающихся общественными средствами. Другими словами, это должен быть контрольно-счетный орган, полностью независимый, образованный законодательной
ветвью власти, подотчетный ей и являющийся юридическим лицом.

В России не все региональные контрольно-счетные органы имеют статус юридического лица. Часть из них функционирует в составе законодательных органов, и это вступает в противоречие с таким принципом, как независимость.

Бюджетным кодексом и Конституцией РФ функции внешнего финансового контроля возложены на Счетную палату РФ, на контрольно-счетные органы субъектов федерации и органы местного самоуправления*(2). Создание контрольно-счетных органов относится к прерогативе региональных и местных властей. Таким образом, контрольно-счетные органы разграничены по уровням власти (горизонтальное разграничение), и, кроме того, они не имеют право дублировать полномочия друг друга (вертикальное разграничение).

Не претендуя на абсолютную истину, мы считаем, что такое разграничение несколько излишне и приводит к снижению эффективности внешнего контроля, в частности контроля исполнения бюджета. Следовало бы усилить вертикальную взаимосвязь высших контрольно-счетных органов, что должно быть определено в методическом обеспечении деятельности контрольно-счетных органов.

По нашему мнению, Счетная палата должна стать основным координатором и методическим центром разработки концепции и стандартов внешнего государственного финансового контроля для всех уровней бюджета. Разработанные ею стандарты, методические рекомендации, положения и программы по проведению контрольно-ревизионных и экспертно-аналитических мероприятий, а также типовые бланки и документы должны быть обязательны к исполнению.

Нами предлагается структура системы стандартов ГФК и стандартов внешнего регионального ГФК, являющихся, по сути, совокупностью методических разработок в области внешнего финансового контроля (рис. 1).

Как уже отмечалось, координатором по созданию единых стандартов должна стать Счетная палата, но активное участие в разработке единых методов и стандартов проведения контрольных мероприятий, особенно на субфедеральном уровне, должны принимать региональные контрольно-счетные органы, учитывая их достаточно большой опыт в этой области. Так, контрольно-счетные органы, к примеру, Москвы, Санкт-Петербурга,
Краснодара, Владимира и др., разработали методические рекомендации и инструкции по проведению контрольно-ревизионных и экспертно-аналитических мероприятий. В основу таких рекомендаций, как правило, положены методические разработки Счетной палаты и международный опыт с учетом региональных особенности. Однако они нуждаются в унификации и доработке. Для этого целесообразно создать методическую комиссию из представителей контрольно-счетных органов регионов под председательством Счетной палаты, которая сформулирует с последующим законодательным закреплением стандарты внешнего ГФК в Российской Федерации.

Структура стандартов внешнего ГФК на субфедеральном уровне, предлагаемая автором, представлена на рис. 2.

--------------------------------------------------------¬
¦ Стандарты государственного финансового контроля (ГФК) ¦
L---------------------------T----------------------------
-------------------------+-------------------------¬
¦ Стандарты общих правил и процедур взаимодействия ¦
¦ органов внешнего и внутреннего ГФК ¦
L------------------------T--------------------------
--------------------+-------------------¬
¦ Стандарты общих правил и процедур ГФК ¦
L----T-----------------------------T-----
-------------------+-----¬ ---------+------------------¬
¦ Стандарты внешнего ГФК +------¬ ---+ Стандарты внутреннего ГФК ¦
L------------------------- ¦ ¦ L----------------------------
------------------------------¬ ¦ ¦ ------------------------------¬
¦Стандарты, определяющие общие¦ ¦ ¦ ¦Стандарты, определяющие общие¦
¦положения внешнего ГФК +---+ +--+положения внутреннего ГФК ¦
L------------------------------ ¦ ¦ L------------------------------
------------------------------¬ ¦ ¦ ------------------------------¬
¦Стандарты, определяющие взаи-¦ ¦ ¦ ¦Стандарты, определяющие взаи-¦
¦модействие всех уровней КСО+---+ +--+модействие всех уровней КО¦
¦внешнего финансового контроля¦ ¦ ¦ ¦внутреннего финансового кон-¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦троля ¦
L------------------------------ ¦ ¦ L------------------------------
------------------------------¬ ¦ ¦ ------------------------------¬
¦Стандарты, определяющие поло-¦ ¦ ¦ ¦Стандарты, определяющие поло-¦
¦жения и процедуры внешнего+---+ +--+жения и процедуры внутреннего¦
¦ГФК на федеральном уровне ¦ ¦ ¦
¦ГФК на федеральном уровне ¦
L------------------------------ ¦ ¦ L------------------------------
------------------------------¬ ¦ ¦ ------------------------------¬
¦Стандарты, определяющие поло-¦ ¦ ¦ ¦Стандарты, определяющие поло-¦
¦жения и процедуры внешнего+---+ +--+жения и процедуры внутреннего¦
¦ГФК на субфедеральном уровне ¦ ¦ ¦ ¦ГФК на субфедеральном уровне ¦
L------------------------------ ¦ ¦ L------------------------------
------------------------------¬ ¦ ¦ ------------------------------¬
¦Стандарты, определяющие поло-¦ ¦ ¦ ¦Стандарты, определяющие поло-¦
¦жения и процедуры внешнего¦ ¦ ¦ ¦жения и процедуры внутреннего¦
¦ГФК на муниципальном уровне +---- L--+ГФК на муниципальном уровне ¦
L------------------------------ L------------------------------

Рис. 1. Структура стандартов внешнего и внутреннего ГФК

-------------------------------------------------¬
¦ Стандарты внешнего ГФК субфедерального уровня ¦
L-----------------------T-------------------------
--------------------------+---------------------------¬
¦ Стандарты, определяющие общие положения и процедуры ¦
¦ контрольно-ревизионной деятельности ¦
L-------------------------T----------------------------
-------------------------+--------------------------¬
¦Стандарты, определяющие общие положения и процедуры¦
¦ экспертно-аналитической деятельности ¦
L------------------------T---------------------------
------------------------+-------------------------¬
¦ Стандарты внешнего аудита регионального бюджета ¦
L-------------T---------------T------------T-------
Ў ¦ Ў
-------------------------+-------------¬ ¦------------+-----------------¬
¦Стандарты экспертизы бюджета (методика¦ ¦¦Стандарт контроля исполнения¦
¦предварительного контроля бюджета) ¦ ¦¦бюджета (иетодика текущего и¦
L--------------------------------------- ¦¦последующего контроля испол-¦
¦¦нения бюджета) ¦
¦L------------------------------
---------------------------+---------------¬
¦ Стандарты контроля смет государственных ¦
¦ внебюджетных фондов ¦
L--------------------T----------------------
--------------+----------------¬
¦ Стандарты финансового аудита ¦
L-------------T-----------------
----------------+-----------------¬
¦ Стандарты аудита эффективности ¦
L---------------T------------------
------------------------------+-------------------------------¬
¦
Стандарты результатов контрольной и экспертной деятельности ¦
L-----------------------------T--------------------------------
---------------------+-----------------------¬
¦ Стандарты качества и эффективности работы ¦
¦ контрольно-счетного органа ¦
L--------------------T------------------------
-------------------------------+--------------------------------¬
¦ Стандарты, определяющие правила взаимодействия и совместного ¦
¦ планировния деятельности региональных контрольных органов ¦
L------------------------------T---------------------------------
-----------+------------¬
¦ Специальные стандарты ¦
L------------------------

Рис. 2. Структура стандартов внешнего ГФК субфедерального уровня

По нашему мнению, особое внимание должно уделяться стандартизации внешнего аудита бюджета, в частности контроля исполнения бюджета. Это обосновано тем, что это направление является ведущим в деятельности контрольно-счетных органов. В пределах данного направления деятельности региональные контрольно-счетные органы нацелены на осуществление всех видов
контроля:

предварительного, направленного на экспертизу, анализ законопроектов, в том числе обоснование доходов, расходов и госзаимствований проекта регионального бюджета;

текущего (оперативного), нацеленного на контроль исполнения регионального бюджетапланируемого года в процессе его исполнения и на определение своевременности и полноты денежных поступлений, правильность осуществления расходов, своевременное выявление нарушений и их предотвращение;

последующего - контроля исполнения регионального бюджета истекшего года.

Предварительный и последующий контроль относятся к ведущим аспектам деятельности контрольно-счетных органов всех уровней.

Текущий контроль, как нам представляется, должен быть систематическим только по отношению к исполнительным органам власти регионального и местного уровней. Относительно бюджетных организаций, учреждений и госпредприятий текущий контроль должен носить выборочный характер, и критерием отбора в выборочную совокупность может служить фактор дисциплинированности (благонадежности) объекта. Текущим контролем бюджетополучателей должны заниматься исполнительные органы власти, территориальные подразделения КРУ и Казначейство в части средств, проходящих через казначейские счета. К таким проверкам желательно подключать представителей контрольно-счетных органов либо предоставлять им информацию о результатах проверки. Обозначенный порядок позволит сформировать достаточно полную информационную базу для проведения последующего контроля.

Международный опыт в части стандартизации контрольно-ревизионной и экспертно-аналитической деятельности органов государственного финансового контроля доказывает необходимость разработки единой методологии и методики внешнего контроля для всех уровней бюджетной системы. Отсутствие единых методологических и методических подходов в содержании деятельности контрольно-счетных органов РФ приводит к непроизводительным затратам и снижает эффективность финансового контроля в целом.

Е.А. Мамий,

старший преподаватель кафедры экономического анализа, статистики
и финансов Кубанского государственного университета

“Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях“, N 16, август 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------
*(1) Лимская декларация руководящих принципов контроля // Контролинг, 1991. N 1.

*(2) Конституция РФ, ст. 71, 73, 132.