В казну.ру Бухгалтерский учет в бюджетных учреждениях

Результаты правового анализа проблем эволюции государственной собственности в России при переходе к рыночной экономике

В общественных явлениях есть категории, которые носят фундаментальный, непреходящий характер, имеют общечеловеческую ценность. Они широко изучаются и разрабатываются в научных трудах и в то же время существуют в представлениях любого человека, который может высказать о них свое суждение. Собственность как раз и относится к таким категориям, которые имеют ключевое значение для любого общества и каждого его индивида.

Правовому регулированию имущественных отношений в юридической литературе уделяется достаточное внимание.

Прежде всего, категория имущества в целом находилась как бы в двух зонах. В гражданском праве она рассматривалась главным образом с позиций частноправового регулирования*(1) безотносительно к вопросам организации собственно хозяйственной деятельности.

Складывающаяся в России установка на переход к
рыночной экономике выдвинула на первое место принцип свободы хозяйственной (предпринимательской) деятельности. Около 30 стран мира, еще в конце 1980-х гг. входивших в мировую социалистическую систему, имеют уже многолетний опыт перехода к рыночной экономике.

Приоритет при разработке законов должен был отдаваться, прежде всего, тем отношениям, которые выступают в наиболее общем виде, еще не расчлененном на сферы деятельности. Именно таким законом и стал Закон РСФСР от 24.12.1990 N 443-1 (ред. от 24.06.1992 с изм. от 01.07.1994)*(2)“О собственности в РСФСР“ (далее - Закон либо Закон о собственности).

В России идея права собственности особо актуальна, так как происходит коренное изменение социально-экономической и политической сущности общественного строя. Собственность и государственная власть находятся в тесной взаимосвязи и тесной взаимозависимости*(3). Не случайно, что собственность рассматривается как неотъемлемый элемент власти, и определение позиции по отношению к ней считает своим долгом любая политическая партия или общественное движение.

Собственность воспринимается, прежде всего, как отношение лица к вещам, как олицетворение его власти, в том числе над имуществом. Право собственности закрепляет это отношение человека к вещам, регулируя взаимосвязи собственника и несобственника. Право собственности отражает состояние распределения имущества, различного по своему объектному составу, между отдельными членами общества, коллективами людей и самим обществом в лице государства. Эта юридическая категория “охватывает“ лишь одну, но чрезвычайно важную для упорядочения всех отношений в гражданском обществе сторону.

Власть собственника непосредственно опирается на признание этого права со стороны общества и на закон*(4), который в свою очередь должен служить выражением воли этого самого общества, по крайней мере, в демократическом государстве.

Любой, кто посвятил себя изучению проблемы перспектив развития права собственности, знает, что оно возникает у
собственника сразу же во всей совокупности и многообразии проявления правомочий владения, пользования и распоряжения. Эти правомочия принадлежат собственнику непосредственно в силу закона независимо от правового основания возникновения права собственности. Право собственности характеризуется как совокупность правовых норм, регулирующих отношения, связанные с имуществом (“вещью“), в которых собственник осуществляет правомочия, не нуждаясь в каких-то действиях третьих лиц. Право собственности существует независимо, оно опирается на факт принадлежности собственнику имущества, а также непосредственно на закон. Только закон ограничивает его правомочия по владению, пользованию и распоряжению вещью*(5).

Право собственности и вещные права (полного хозяйственного ведения и оперативного управления) отличаются от обязательственных прав на вещь (договор залога, имущественного найма с его разновидностями, безвозмездного пользования имуществом (ссуда), хранения, перевозки и т.д.) тем, что они признаются таковыми лишь в случае прямого указания закона. Абсолютный характер права собственности влияет и на установление в законе преимущества для него при коллизии с обязательственными правами. Например, при наличии ряда кредиторов, обращающихся за взысканием на вещь, преимущество отдается лицу, имеющему на нее залоговое право, которое раньше других может удовлетворить свои требования.

Абсолютный характер права собственности означает его исключительность, так как никакое иное право, аналогичное праву собственности и вещному праву, не может быть установлено на данное имущество.

Право собственности является по своему содержанию обобщенным выражением тесно связанных правомочий. Правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом, принадлежащим собственнику, являясь неотъемлемым признаком права собственности, лишь только намечают три основные группы правовых возможностей, не исчерпывая всего богатства права собственности.

Как говорилось выше, складывающаяся в России установка на переход к рыночной экономике выдвинула на первое место принцип свободы хозяйственной (предпринимательской) деятельности. В советский
период ученые-обществоведы указывали на равенство всех граждан по отношению к средствам производства путем выдвижения тезиса о том, что государственная собственность является общим достоянием советского народа. Эта конструкция государственной собственности как общенародной, закреплявшаяся в Конституции СССР, с юридической точки зрения таила в себе неразрешимые противоречия*(6).

Отдельные члены общества, его граждане, национальные образования и административные единицы, государственные органы и общественные организации абсолютно равноправны в социально-экономическом смысле по отношению друг к другу как собственники общенародных средств производства, и никто из них в отдельности не является субъектом их присвоения*(7).

В конце 1980-х гг. обнаружилось, что если государственное имущество принадлежит всем и каждому, то оно является ничейным. Для объяснения общенародного характера государственной собственности и выхода из юридического тупика было предложено понятие “хозяин общенародной собственности“, в качестве которого выступает государственное предприятие. Закон СССР от 30.06.1987 N 7284-XI “О государственном предприятии (объединении)“ нередко отождествлял предприятие с трудовым коллективом. При этом при помощи логических операций доказывалось, что, поскольку конкретное предприятие - часть советского народа, то оно как часть целого должно воспринимать качества собственника*(8).

Была выдвинута также идея о денационализации всей промышленности, т.е. отделения ее от государства*(9). По существу, это была уже широко известная программа приватизации государственных предприятий, нашедшая в России реализацию в ряде принятых законодательных актов. Разгосударствление собственности должно означать лишение государства - Советов и их исполнительных органов - функций владения и распоряжения имуществом. За государством должны быть оставлены лишь функции принятия законов, определяющих деятельность предприятий и контроль за их исполнением. Управлять имуществом должны те кто на нем работают, - сами трудовые коллективы и их ассоциации*(10).

С целью теоретически оправдать существование общенародной
собственности при социализме и в то же время осуществить теперь ее разгосударствление выдвинута и отстаивается “юридическая концепция конкретизации и индивидуализации общенародной собственности в виде равной для всех гражданской собственности каждого члена общества“*(11).

Имеется и прямо противоположная позиция, которая заключается в том, что основой подлинного народовластия может служить лишь преобладание общенародной собственности, при которой каждый трудовой коллектив становится непосредственно причастным к управлению единым народнохозяйственным комплексом и в целом превращается в субъекта экономической политики.

Путь к общенародной собственности пролегает не только через государственную собственность, но и через восхождения по ступеням экономического народовластия, когда трудящиеся овладевают общественным производством как целостным процессом*(12).

Нельзя соглашаться с превращением государственной собственности в общую собственность государства, трудовых коллективов и отдельных работников, что достигается в результате акционирования государственных предприятий*(13). В этих случаях возникает предприятие со смешанной, переходной формой собственности, но не общая собственность указанных субъектов.

Существует взгляд, что под флагом разнообразия и равноправия форм собственности внедряется идея массовой денационализации - растаскивания государственной собственности по заводским квартирам.

Следует согласиться с тем, что так называемая командно-административная система в действительности представляет собой своеобразный рынок - рынок согласований. В ее недрах сформировалась платная сеть обменных отношений, и этот рынок спонтанно эволюционировал к нормальной конкурентной экономике. Происходила постепенная децентрализация и автономизация процесса принятия решений, фактические права собственности на управление, получение дохода и даже на отчуждение спускались все ниже по ступеням иерархической лестницы, вместо вертикальных завязывались горизонтальные связи, а увенчаться этот спонтанный процесс должен был формированием частнособственнического режима*(14).

Анализ мнений различных авторов по вопросам собственности свидетельствует, что в экономической и правовой науке пока еще не сформировалось сколько-нибудь всесторонне взвешенного понимания права
государственной собственности. Поэтому не приходится высказывать своего позитивного взгляда на эту проблему в целом, однако пытаться понять, в чем же заключается бесплодность разрушения экономических основ России, строя свое изложение на основе российских законодательных актов, еще далеко не совершенных и часто не согласованных между собой, есть смысл.

Внедрение в массовое сознание и в практику хозяйствования тезиса о многообразии и равноправии форм собственности и дискредитация государственной собственности ее обвальной приватизацией привели к разрыву всех ранее сложившихся хозяйственных связей и полному хаосу в экономике. Ведь государственная, общенародная собственность была основой для централизованного планирования, с ее помощью функционировала и колхозно-кооперативная собственность.

Трактовка государственной собственности как общего достояния советского народа оказалась на деле политическим лозунгом, а не юридической конструкцией. Развал Советского Союза вызвал чрезвычайно сложную государственно-правовую проблему: как разделить общесоюзную собственность между бывшими союзными республиками, а теперь суверенными государствами, между регионами, трудовыми коллективами и отдельными членами общества?

Собственно говоря, проблема приватизации и разгосударствления общенародной собственности как раз в этом и фокусируется, хотя это далеко не так. Проблема внешней задолженности бывшего СССР также неразрешима с теоретической позиции, обосновавшей, что Советское государство является субъектом единого фонда государственной собственности. Это чрезвычайно важные вопросы для становления и развития экономики современной России, но это тема специального исследования.

Отметим лишь, что разработка теории права собственности во многом задерживается из-за отсутствия адекватного рыночным отношениям понимания государства, органов государственной власти и местных органов самоуправления. Как быть с идеей самоуправления, которая активно разрабатывалась до начала 1990-х гг. в советской науке? Должно ли преобразование отношений государственной собственности исходить из того, что самоуправленческие начала пронизывают все уровни не только управления
производством, но и политической системы, и социальной среды? Становление акционерных обществ, других предпринимательских структур свидетельствует об обратном.

Очевидно, что роль государства в условиях рынка сводится к правовому регулированию отношений собственности, применению системы налогов и льгот, контролю*(15). Но какие правовые основания и критерии у него для установления размеров налогов для частных предприятий и можно ли с их помощью отрегулировать весь процесс развития отношений собственности в России?

Государственная собственность выступает в виде федеральной собственности и собственности субъектов РФ.

Так же, как в ст. 6 Закона о собственности применительно к земле, ее недрам, водам, растительному и животному миру, государственная собственность Российской Федерации характеризуется как достояние народа, проживающего на территории России. Значит, государственную собственность по-прежнему можно называть общенародной по характеру ее использования, хотя субъектами разных видов государственной собственности в России являются: государство, республики, входящие в состав Российской Федерации, национально-государственные и административно-территориальные образования. Этим государственная собственность отличается от частной, при которой налицо индивидуальный характер присвоения и использования произведенного продукта.

Достояние народа России либо иных общностей людей, от имени которых распоряжаются и управляют соответствующие государственные образования, - это конститутивный признак любой государственной собственности. Когда же утверждается, что благосостояние общества зависит от благополучия каждого гражданина как собственника, то это иное соотношение права государственной и частной собственности, которое не затрагивает сравнения их сущностных характеристик. Государственная собственность исходит из принципа равенства, а частная - свободы в обществе, в котором пока еще господствует коллективистское (иногда просто подсознательно), это обстоятельство надо учитывать и стараться соблюдать баланс начал равенства (пусть даже примитивно понимаемого) и свободы.

Непосредственными субъектами государственной собственности в России выступают Российская Федерация (федеральная собственность), республики,
входящие в Российскую Федерацию, автономные области, автономные округи, края и области. Специфика субъективного состава государственной собственности как раз и состоит в том, что объекты государственной собственности являются достоянием народов соответствующих территорий независимо от вида государственной собственности.

Но упомянутая выше норма права разрешала собственнику передавать свои правомочия по владению, пользованию и распоряжению имуществом другому лицу. Следовательно, уполномоченному Советом народных депутатов государственному органу могло быть передано распоряжение и управление государственным имуществом.

Внимательный читатель может упрекнуть авторов в том, что они долго доказывали очевидность правила, что уполномоченный Советом народных депутатов государственный орган распоряжался и управлял государственным имуществом. Однако хотелось бы подчеркнуть, что этот орган, управляя государственным имуществом, мог осуществлять и правомочия распоряжения им.

По приведенным соображениям непонятно и правовое содержание административного управления министерствами и ведомствами Российской Федерации объектами государственной собственности республик, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, муниципальной собственности, передаваемой на договорных началах.

Закон о собственности не допускал административного управления государственным (муниципальным) имуществом, поскольку распоряжение и управление государственным имуществом - это правомочия собственнического характера, а не исполнительно-распорядительного.

Можно ли говорить о распоряжении и управлении государственным имуществом, об административном управлении как о проявлениях экономической власти и тем самым упрекать законодателя, что он нарушил элементарную модель права собственности. Это сделано в общей форме, безотносительно к тому, о каких отношениях собственности идет речь.

Применительно же к праву государственной собственности такое правило конкретизировано в п. 3 ст. 20 данного Закона. Правомочия собственника сформулированы вне зависимости от целей, ради которых будет использоваться имущество собственником, - для предпринимательской или иной деятельности, не запрещенной законом. Отношения же по поводу земельных участков носят чисто товарный характер, а
то, что земля и другие природные ресурсы являются достоянием народов (равно как и государственная собственность), - это особый аспект права собственности.

Закон о собственности не позволял конструировать соотношения видов государственной собственности в иерархически соподчиненную систему. Российская Федерация, республика, входящая в ее состав, автономная область, автономный округ, край, область независимы как собственники принадлежащего им имущества и не отвечают по обязательствам друг друга (п. 2 ст. 20). Это крайне важное положение Закона, которое означает, что вышестоящий (в старом понимании слова) орган государственной власти или управления не вправе давать обязательных предписаний в отношении государственного имущества других органов власти и управления.

Каждый собственник государственного (муниципального) имущества несет персональную ответственность имуществом за неисполнение обязательств.

В условиях острейшего кризиса в экономике России, отсутствия реальных предпосылок функционирования нормальных рыночных отношений соблюдение этой нормы права возможно лишь в будущем. Ее надо учитывать, решая вопросы о передаче объектов из федеральной собственности в государственную собственность республик в составе Российской Федерации, краев, областей, автономной области, автономных округов, городов Москвы и Санкт-Петербурга и муниципальную собственность.

В Законе о собственности намечено деление государственной собственности на виды в зависимости от объектов права государственной собственности.

В государственной собственности Российской Федерации находится имущество органов власти и управления Российской Федерации, ресурсы континентального шельфа и морской экономической зоны, культурные и исторические ценности общегосударственного значения, средства государственного бюджета, государственные банки, доля Российской Федерации в общесоюзном золотом запасе, алмазном и валютных фондах, республиканские пенсионный, страховые, резервный и иные фонды. В федеральной собственности и государственной собственности субъектов РФ могут находиться средства производства в промышленности, предприятия транспорта, связи, информатики, топливно-энергетического комплекса, иные предприятия и иное имущество, необходимое
для осуществления задач нашего государства.

В государственной собственности субъектов Федерации находятся имущество органов власти субъектов РФ, культурные, исторические ценности их народов, средства соответствующего бюджета, а также предприятия, имущественные комплексы и иное имущество, обеспечивающее самостоятельность национально-государственных и административно-территориальных образований Федерации.

В Федеральном законе от 21.07.1997 N 123-ФЗ “О приватизации государственного имущества и об основах приватизации муниципального имущества в Российской Федерации“*(16) (п. 4 ст. 7) на Госкомимущество России была возложена подготовка предложений о разграничении государственной собственности на федеральную, государственную и муниципальную. Решения же о разграничении собственности принимали Верховный Совет Российской Федерации, Верховные Советы республик в составе Российской Федерации, местные Советы народных депутатов в порядке, предусмотренном законодательством Российской Федерации и республик в составе Российской Федерации.

Весь ход исследования проблемы собственности, экономической свободы личности показал, что это - фундаментальная проблема всякого общества и она, естественно, должна получать свое всестороннее разрешение в праве. Оказалось, что собственность и право собственности представляют собой сложные системные образования, компонентами которых являются отдельные формы и виды собственности. В них самым непосредственным образом отражается достигнутый уровень свободы личности, характер ее взаимоотношений с обществом и государством. Эти формы и виды собственности, равно как и способы проявления свободы, не поддаются полному обособлению друг от друга, они взаимозависимы.

Собственность, однако, не получила всестороннего закрепления в действующем законодательстве, поскольку была сориентирована лишь на свою экономическую сторону. При таком положении построить нормативную модель собственности как воплощение свободы становится невозможным.

Кроме того, действующая система прав собственности не позволяет увидеть направлений и тенденций развития отдельных сторон собственности и связанных с ней всех отношений в целом. Нереализованными остаются мировоззренческие, нравственно-этические начала отношений собственности в обществе, их целевые направления. Не прослеживается и взаимосвязь между вещественными и духовными условиями воспроизводства индивида, коллектива и общества в целом, отсутствует в процессе правового регулирования отношений собственности нормативная характеристика свободы как атрибутивной основы собственности. Нет также структурно-образующих переходов от одной формы (вида) собственности к другой, не установлен и не закреплен в законодательных актах о собственности, в том числе на конституционном уровне, и тип собственности, существующей в российском обществе.

Методология построения законодательства о собственности должна изначально исходить из установления типа собственности в обществе. Это коренной вопрос взаимоотношений политической и экономической власти, и он, безусловно, должен решаться на конституционном уровне.

В России сложился переходный тип - общественно-индивидуальная (публично-частная) собственность. Этот тип собственности является фундаментом, на котором должно строиться и развиваться социально ориентированное рыночное общество. Интересы индивида, социальных групп и общества в целом в нем согласовываются, в результате чего устанавливается и органическое единство. Пока, правда, имеют место отношения эксплуатации, но они уже не являются определяющими.

Несущей “конструкцией“ собственности становятся отношения участия каждого в создании и преумножении собственности как условие своего непосредственного и опосредованного воспроизводства. Последнее не может исчерпываться производством материальных благ, а должно охватывать собой и духовное производство, социально-экономические, политические, гражданские права, свободы, интересы человека и гражданина.

Указанный переходный тип собственности позволяет выделить и закрепить в законодательстве несколько уровней сложносистемных отношений собственности: отношения собственности как достояние всего народа со всеми своими разновидностями; отношения, опосредующие сферу духовного производства; отдельные вещно-товарные сегменты собственности: права человека как субъекта социально-экономической и политической жизни общества. Этот тип собственности оказывает на направления сближения и гармонизации интересов индивида и общества по мере формирования объективных на то предпосылок. Он восприимчив и к тем изменениям, которые могут наступить при дальнейшей интеллектуализации общества и “выведении“ работника из сферы материального производства. При практической реализации данного типа собственности целью становится удовлетворение всесторонних потребностей индивидов, обеспечение свободы личности и общества в целом.

Все эти положения об указанном типе собственности должны получить закрепление на высоком правовом уровне. Конституция может содержать лишь отправные начала. Более детальное, системное развитие эти положения должны получить в специальном законе о собственности.

Подводя итог, можно заключить, что под государственным имуществом следует понимать имущество, принадлежащее Российской Федерации и субъектам РФ на праве собственности, а также имущественные права.

В настоящее время изменение правового регулирования собственности ведет к кардинальному пересмотру всех областей юридической науки и законодательства. Принцип верховенства законов - непременный элемент правового государства - требует установления четкого представления обо всей системе законодательства, основой которого является право собственности.

Специфика субъективного состава государственной собственности состоит в том, что объекты государственной собственности являются достоянием народов соответствующих территорий независимо от вида государственной собственности.

А.В. Карпов,

доктор юридических наук

А.С. Величко,

Московская финансово-юридическая академия

“Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях“, N 23, декабрь 2005 г.

-------------------------------------------------------------------------
*(1) Карасе А.В. Право государственной социалистической собственности (объекты и содержание). М., 1953. С. 54.

*(2) Утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 30.11.1994 N 52-ФЗ “О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации“ (прим. ред.).

*(3) Андреев В.К. Право собственности в России. М., “БЕК“, 1993. С. 3.

*(4) Советское гражданское право. Ч. 1. Киев, 1983. С. 254-255.

*(5) Ариидзуми Т., Вагацума С. Гражданское право Японии. М., 1983. С. 163.

*(6) Андреев В.К. Право собственности в России. М. “БЕК“. 1993.

*(7) Черковец В. Собственности и противоречия распределительных отношений // Экон. газ. 1989. N 3. С. 11.

*(8) Калмыков Ю. Общенародная собственности и трудовой коллектив // Хозяйство и право. 1988. N 12. С. 57.

*(9) Тихонов В. Суть моей концепции // Лит. газ. 1989. N 32. С. 10.

*(10) Фигурнов Э. Горизонты экономической свободы // Социалист. индустрия. 1989. N 12.

*(11) Нерсесянц В. Концепция гражданской собственности // Сов. государство и право. 1989. N 10. С. 44-45.

*(12) Хубиев К. Коллективно-групповая собственность: не сотвори кумира // Экон. науки. 1991. N 1. С 70.

*(13) Никифоров Л. Собственность и рынок // Экономика и жизнь. 1990. N 21. С. 10.

*(14) Капелюшников Р. Меркантилизм как высшая стадия либерализма? // Мировая экономика и междунар. отношения. 1992. N 9. С. 68-69.

*(15) Селезнев А. Насаждать или свободно соревноваться // Экономика и жизнь. 1990. N 8. С. 8.

*(16) Утратил силу в связи с принятием Федерального закона от 21.12.2001 N 178-ФЗ “О приватизации государственного и муниципального имущества“ (прим. ред.).