В казну.ру Бухгалтерский учет в бюджетных учреждениях

Проблемы реализации гарантий в сфере занятости

“Кадровик. Трудовое право для кадровика“, 2009, N 2


ПРОБЛЕМЫ РЕАЛИЗАЦИИ ГАРАНТИЙ В СФЕРЕ ЗАНЯТОСТИ


Несмотря на то что за почти 20-летний период действия Закона РФ от 19.04.1991 N 1032-1 “О занятости населения в Российской Федерации“ практика применения законодательства о занятости уже устоялась, есть ряд негативных моментов, которые умаляют значение гарантий реализации прав в сфере занятости населения ряда категорий граждан.

Ряд гарантий, установленных в Законе РФ от 19.04.1991 N 1032-1 “О занятости населения в Российской Федерации“ (ред. от 18.10.2007, далее - Закон о занятости) для определенных категорий безработных граждан, вызывает на практике вполне обоснованные, на наш взгляд, вопросы. Рассмотрим некоторые из них.

Выплата пособия
гражданам, уволенным по собственному
желанию и уволенным по сокращению штатов


С 2005 г. для граждан, уволенных из организаций по собственному желанию и не имеющих 26 недель оплачиваемой работы, указанных в п. 2 ст. 34 Закона о занятости, установлена полуторакратная минимальной величина пособия по безработице в первом (6-месячном) периоде выплаты. Таким образом они оказались в лучшем положении по сравнению с гражданами, уволенными из организации в связи с сокращением численности или штата работников и не имеющими 26 недель оплачиваемой работы (п. 1 ст. 34), - для этой категории граждан размер пособия составляет одну минимальную величину. Это неоправданно, и такого положения, на наш взгляд, не должно быть, так как причина увольнения работника по п. 1 или по п. 2 ст. 81 ТК РФ происходит по инициативе работодателя, а получают они меньшую сумму по сравнению с теми, кто ушел с работы сам. Целесообразно было бы выплачивать гражданам, уволенным из организаций по собственному желанию, также одну минимальную величину пособия по безработице и отнести эту категорию в п. 1 ст. 34 Закона о занятости, где значатся лица, имеющие перерыв в работе более года, впервые ищущие работу и др.

Выплата пособия в период временной нетрудоспособности

Выплата пособий по безработице в соответствии с п. 1 ст. 28 Закона о занятости производится и в период временной нетрудоспособности безработного. На практике зачастую возникает такая ситуация: безработный гражданин ухаживал за больным членом семьи. После этого он явился в орган службы занятости и предъявил листок временной нетрудоспособности. Возникает вопрос: следует ли выплачивать пособие по безработице в период ухода безработного за больным членом семьи, подтвержденного листком нетрудоспособности?
В п. 2 ст. 28 Закона о занятости упоминается, что период временной нетрудоспособности не прерывает трудового стажа, но при этом не уточняется, о чьей временной нетрудоспособности идет речь: безработного или члена семьи. Обратимся к п. 3 ст. 35 Закона о занятости, предусматривающего приостановку выплаты пособия по безработице на срок до 3 месяцев в случае нарушения безработным без уважительных причин условий и сроков его перерегистрации. Болезнь члена семьи в таком случае считается уважительной причиной. Это дает основание предложить новую редакцию п. п. 1, 2 ст. 28 Закона о занятости, в соответствии с которой выплата пособия по безработице могла бы осуществляться и при болезни самого безработного, и при осуществлении ухода за больным членом семьи.

Примечание. О размерах пособия по безработице на 2009 год
Постановлением Правительства РФ от 08.12.2008 N 915 “О размерах минимальной и максимальной величин пособия по безработице на 2009 год“ увеличена максимальная величина пособия по безработице. Ранее на 2009 г. минимальная величина пособия по безработице была установлена в размере 850 руб., а максимальная - в размере 3400 руб. Теперь максимальная величина пособия составит 4900 руб. Минимальный размер пособия остается в том же размере. Постановление Правительства РФ от 10.11.2008 N 842 “О размерах минимальной и максимальной величин пособия по безработице на 2009 год“ признано утратившим силу.

Если гражданин отказывается от подходящей работы

В соответствии со ст. 178 ТК РФ при увольнении работника по п. п. 1 и 2 ст. 81 ТК РФ он должен обратиться в органы службы занятости в двухнедельный срок с момента увольнения для того, чтобы впоследствии ему можно было выплатить средний заработок
за третий месяц поиска работы. На практике часто происходит, что служба занятости предлагает гражданину, поставленному на учет, ту или иную подходящую работу, от которой он отказывается. Отказы от подходящей работы, предлагаемой службой занятости, в период выплаты среднего заработка делают трудоустройство гражданина невозможным, а цель его обращения в органы службы занятости неоправданной. Приостановить же выплату пособия в случаях отказа от предложенной работы невозможно, так как безработный начинает получать пособие с момента, когда прекращена выплата среднего заработка по месту работы. Работник в любом случае получает от службы занятости нужную ему справку. Не секрет, что некоторые граждане, злоупотребляя своими правами, продолжают получать пособие и в то же время самостоятельно устраиваются на какую-то временную работу, о которой не сообщают в службу занятости. Представляется целесообразным установить следующее: если после постановки на учет в органах службы занятости в качестве безработного в течение 3 месяцев с момента увольнения гражданин, уволенный по п. 1 или п. 2 ст. 81 ТК РФ, откажется от двух вариантов предложенной ему подходящей работы, служба занятости вправе приостановить ему выплату пособия по безработице на срок до 3 месяцев.

На практике могут возникнуть споры по поводу определения “подходящей работы“. Основные критерии изложены в ст. 4 Закона о занятости. Работники службы занятости рассматривают каждое из четырех условий наличия подходящей работы более детально.

Первое условие - профессиональная пригодность, которая определяется уровнем профессионального образования, подтвержденным соответствующим документом (дипломом, свидетельством); продолжительностью (опытом) работы по имеющейся профессии (специальности) и по другим профессиям, приобретенным в процессе трудовой деятельности, а также уровнем квалификации (разряд, класс, категория). Служба занятости, подбирая гражданам подходящую работу, учитывает
квалификационные требования, определенные квалификационными характеристиками профессий рабочих, должностей руководителей, специалистов и служащих, которые предъявляются работодателями к работникам. В целях более точного определения профессиональной пригодности гражданина к выполнению работы по вакантной должности целесообразно пользоваться квалификационными характеристиками, содержащимися в тарифно-квалификационных справочниках. Если гражданин имеет несколько профессий, то поиск работы проводится по каждой из них. При этом служба занятости отдает предпочтение при поиске работы той профессии (специальности), по которой гражданин работал перед обращением в службу занятости, а также учитывает желание гражданина и наличие вакансий на рынке труда.

Второе условие - учет условий последнего места работы. Сюда включаются в первую очередь вопросы оплаты и охраны труда. Заработок по предлагаемой работе должен быть не ниже среднемесячного заработка на прежнем месте работы. Данное положение не распространяется на граждан, среднемесячный заработок которых превышал величину прожиточного минимума трудоспособного населения, исчисленного в субъекте РФ в установленном порядке. Работодатель обязан выдать увольняемому работнику справку о среднем заработке (при составлении справки о среднем заработке работодатель использует Порядок исчисления среднего заработка для определения размера пособия по безработице и стипендии, выплачиваемой гражданам в периоде профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации по направлению органов службы занятости, утв. Постановлением Минтруда России от 12.08.2003 N 62 <1>).

--------------------------------
<1> СЗ РФ. 2003. N 21. Ст. 2055.

Также должен учитываться режим работы (наличие многосменности, скользящий график), характер работы.

Третье условие - состояние здоровья гражданина. Служба занятости должна с учетом этого требования вести поиск подходящей работы из числа имеющихся вакансий. При этом берутся во внимание возраст гражданина, его физические недостатки, имеющиеся хронические заболевания, а также предрасположенность к определенным видам заболеваний. Некоторые работники, к
примеру, имеющие специальность химика, не могут трудиться на всех предприятиях химической промышленности из-за того, что некоторые вещества для отдельных лиц являются аллергенами, провоцируют кожные заболевания или заболевания органов дыхания. В таких случаях работнику нужно иметь заключение врачебно-консультационных комиссий. Для инвалидов подходящей может считаться только та работа, которая соответствует рекомендациям бюро МСЭ.

Четвертое условие - транспортная доступность рабочего места. Максимальная удаленность подходящей работы от места жительства безработного определяется органом службы занятости с учетом развития сети общественного транспорта в данной местности. Транспортная доступность устанавливается для всех работников или в зависимости от категорий граждан, нуждающихся в трудоустройстве (например, для инвалидов, женщин, имеющих детей, и т.д.).

Для некоторых категорий граждан настоящая статья предусматривает, что подходящей работой может быть любая оплачиваемая работа, включая работу временного характера, требующая или не требующая предварительной подготовки. Например, впервые ищущие работу (ранее не работавшие) и при этом не имеющие профессии (специальности) по направлению службы занятости могут пройти профессиональное обучение (как правило, по краткосрочной форме обучения), при этом обучение не означает их гарантированного трудоустройства, а проводится с целью дать им возможность на конкурентной основе с помощью службы занятости найти работу.

В случае отказа данной категории граждан от получения профессиональной подготовки служба занятости может предложить: оплачиваемую работу, включая работы временного характера; работу, не требующую предварительной подготовки; работу, требующую предварительной подготовки, как правило, на условиях трудоустройства на ученическое рабочее место на предприятии. Такие предложения пригодятся и для тех, кто пришел в службу занятости после трехгодичного перерыва в работе, или состоящих на учете в органах службы занятости более 18 месяцев, а также для работников-сезонников.

Закон не обязывает службу
занятости предлагать впервые ищущим работу сначала только обучение, а потом неквалифицированную работу, хотя работники службы занятости поступают чаще именно так. Тем же, кто имел трехгодичный перерыв в работе или имеет статус безработного не менее 6 месяцев, обязательно сначала предлагается повысить (восстановить) квалификацию или получить смежную специальность.

Примечание. Для граждан, имеющих трехгодичный перерыв в работе или статус безработного не менее 6 месяцев, органами службы занятости предлагается повышение квалификации или получение смежной специальности.

Предлагать работу, не требующую предварительной подготовки, можно только после отказа безработного сделать это, и лишь при таком условии работа может считаться подходящей.

В данной статье обращается внимание на то, что работа должна отвечать требованиям законодательства о труде.

Предлагаемая службой занятости работа не может считаться подходящей, если: она связана с переменой места жительства без согласия гражданина; условия труда не соответствуют правилам и нормам по охране труда; предлагаемый заработок ниже среднего заработка гражданина, исчисленного за последние три месяца по последнему месту работы.

Для некоторых граждан именно работа в другом регионе, например в соседнем, покажется подходящей. Служба занятости может по просьбе обратившегося гражданина подыскать такую работу. Специалисты службы обязаны это сделать. Статья 12 Закона о занятости предусматривает компенсацию материальных затрат гражданам в связи с направлением на работу (обучение) в другой регион по предложению службы занятости.

Если расторгнут трудовой договор с работодателем -
физическим лицом


В ст. 30 Закона о занятости идет речь о размере пособия по безработице в процентном отношении к среднемесячному заработку гражданам, уволенным из организаций. На практике возникает вопрос: можно ли применить п. 1 ст. 30 к тем, кто расторгнул трудовой договор с работодателем - физическим лицом?

В действительности
права граждан, работавших у работодателей - физических лиц, оказываются ущемленными, поскольку считается, что пособие по безработице им должно устанавливаться в минимальном размере (такое разъяснение содержится, например, в Письме Минтруда России от 31.03.2004, направленном в свое время в службы занятости и указывающем, что граждане, расторгнувшие трудовой договор с работодателем - физическим лицом, не относятся к категории граждан, уволенных из организаций).

Такая точка зрения вызывает возражения. Статьей 20 ТК РФ определено, что сторонами трудовых отношений являются работник и работодатель, при этом работодатель может являться физическим либо юридическим лицом (организацией), вступившим в трудовые отношения с работником. Из ст. 20 ТК РФ также следует, что физическое лицо, являющееся работодателем в трудовых отношениях, осуществляет права и обязанности наравне с иными работодателями (органами управления юридического лица (организации) или уполномоченными ими лицами), за исключением ведения трудовых книжек на каждого работника (если работодатель - физическое лицо не является индивидуальным предпринимателем - ч. 3 ст. 66 ТК РФ). Граждане, которые работали у индивидуальных предпринимателей (работодателей - физических лиц) и были уволены по любым основаниям, с 2006 г. также предъявляют трудовую книжку, как и граждане, уволенные из организаций.

Примечание. Граждане, которые работали у индивидуального предпринимателя и были уволены по любым основаниям, с 2006 г. также предъявляют трудовую книжку при оформлении пособия по безработице, как и граждане, уволившиеся из организаций.

В связи с вышеизложенным права граждан, расторгнувших трудовой договор с работодателем - физическим лицом, в период безработицы не должны быть ущемлены.

Представляется, что гражданам, расторгнувшим трудовой договор с работодателем - физическим лицом, пособие по безработице может быть назначено в процентном отношении к среднемесячному заработку, исчисленному
за последние 3 месяца по последнему месту работы (в данном случае - у работодателя - физического лица или по месту выполнения работ, оказания услуг по гражданско-правовому договору), при условии, что в течение 12 месяцев, предшествовавших началу безработицы, они имели оплачиваемую работу не менее 26 календарных недель на условиях полного рабочего дня (недели) или на условиях неполного рабочего дня (недели) с пересчетом на 26 календарных недель с полным рабочим днем (неделей). Сказанное означает, что требуется внести соответствующее дополнение в п. 1 ст. 30 Закона о занятости.

Предпенсионный возраст и назначение досрочной пенсии

В ряде случаев гражданам в связи с невозможностью трудоустройства может быть назначена досрочная пенсия по старости. Что может свидетельствовать об отсутствии возможности трудоустройства? В первую очередь получение гражданином статуса безработного: если это произошло, то значит, что служба занятости не смогла предложить ему подходящую работу.

Определенные трудности возникают в ситуации, когда безработным признается гражданин, уже достигший так называемого предпенсионного возраста. В соответствии со ст. 32 Закона о занятости в РФ это граждане, не достигшие возраста 60 лет для мужчин и 55 лет для женщин и имеющие страховой стаж не менее 20 и 25 лет для женщин и мужчин соответственно и за два года до наступления пенсионного возраста (то есть 53 года женщины и 58 лет мужчины).

Будет ли в этом случае принятие решения о признании гражданина безработным достаточным условием для того, чтобы служба занятости предложила ему досрочный выход на пенсию? Пункт 2 ст. 32 Закона о занятости населения не дает четкого ответа на этот вопрос. Есть определенная практика на этот счет в г. Рассказово
Тамбовской области.

В соответствии с Порядком досрочного выхода на пенсию по старости (по возрасту) безработных граждан, утвержденным Постановлением ТОГУ “Центр занятости населения“ от 31.12.2006 N 102, досрочный выход на пенсию может быть предложен органами службы занятости при отсутствии возможного трудоустройства гражданина на подходящую работу, но не ранее чем через 1 месяц со дня признания его безработным.

В Положении о порядке направления безработных граждан на досрочную пенсию, действующем в Тамбовской области, сказано, что отказ безработного гражданина от предложенного органом службы занятости одного варианта подходящей работы лишает его возможности представления к досрочной пенсии, о чем безработный предупреждается под расписку.

Как видно из приведенных примеров, признание невозможности трудоустройства решается уже после присвоения гражданину статуса безработного. Если срок решения вопроса о досрочной пенсии по старости в нормативных правовых актах субъектов РФ (как в Тамбовской области) не определен, то вопрос о невозможности трудоустройства безработного решается с определенной долей усмотрения службы занятости.

На назначение досрочной пенсии по старости никоим образом не влияет отказ безработного от подходящей работы, хотя известно, что безработные лица предпенсионного возраста не так уж редко всеми способами стремятся уйти от работы, предпочитая получить пенсию. Они отказываются от подходящей работы в период сохранения среднего заработка на основании ст. 178 ТК РФ за уволенными по п. п. 1 и 2 ст. 81 ТК РФ, что необходимо учитывать при решении вопроса о направлении гражданина на досрочную пенсию.

Возможность оформления досрочной пенсии тесно связана с правом безработных на получение пособия по безработице (например, оформление досрочной пенсии не производится в период приостановки выплаты пособия по безработице или снижения его размера), но не связана с отказом безработного от вариантов подходящей работы в период нахождения на учете в органах службы занятости и получения им среднего заработка в соответствии со ст. 178 ТК РФ. Дело в том, что при условии своевременного обращения в службу занятости гражданин (после признания его в установленном порядке безработным) приобретает право на пособие по безработице, но выплата пособия по безработице начинается с момента окончания выплаты среднего заработка.

Гражданин, отказавшись от подходящей работы, все равно получает справку на выплату среднего заработка по месту работы за третий месяц, так как условием на ее получение является обращение в государственную службу занятости в двухнедельный срок. В этот период при отказе безработного от вариантов подходящей работы невозможно применить к нему какие-либо санкции. Справка службой занятости не выдается только тогда, когда безработный трудоустроен. Практически не действует имеющаяся в ч. 2 ст. 178 ТК РФ оговорка, что средний месячный заработок сохраняется за работником, уволенным по п. п. 1, 2 ст. 81 ТК РФ, в исключительных случаях по решению органа службы занятости населения.

Примечание. Гражданин, отказавшийся от подходящей работы, имеет право на получение справки на выплату среднего заработка по месту работы за третий месяц.

Представляется целесообразным ввести в Закон о занятости следующее правило: не приобретает права на досрочную пенсию уволенный в связи с ликвидацией организации, сокращением численности или штата работников, если после постановки на учет в органах службы занятости в качестве безработного он в течение 3 месяцев с момента увольнения откажется от 2 вариантов подходящей работы. Это может служить также основанием уменьшения пособия по безработице до установленного Законом о занятости минимального размера.

Неоднозначна практика оформления пенсии по старости досрочно гражданам, уволенным по указанным выше основаниям, а затем принимавшим участие в общественных работах в период нахождения на учете в органах службы занятости (бывает, что по этой причине им отказывают в представлении к назначению пенсии). По нашему мнению, участие гражданина в общественных работах после расторжения трудового договора по п. 1 или п. 2 ст. 81 ТК РФ не должно лишать его возможности получить досрочную трудовую пенсию по старости.

В соответствии со ст. 59 ТК РФ и п. 2 ст. 24 Закона о занятости с лицами, желающими участвовать в общественных работах, заключается трудовой договор. В соответствии с Правилами ведения и хранения трудовых книжек, изготовления бланков трудовой книжки и обеспечения ими работодателя, утв. Постановлением Правительства РФ от 16.04.2003 N 225, в трудовую книжку вносится запись о приеме и увольнении. Однако на практике запись в трудовой книжке об участии гражданина в общественных работах делается по его желанию, так как он состоит в это время на учете в органах службы занятости, получает пособие по безработице. Если же запись будет вноситься в трудовую книжку, то необходимо уточнять, что работа носила общественный характер и осуществлялась по направлению службы занятости.

Нередко у граждан, не достигших возраста 60 лет (мужчины) и 55 лет (женщины), есть страховой стаж 25 и 20 лет и более, а также необходимый стаж на тех видах работ, которые дают им право на досрочное назначение трудовой пенсии по старости. В то же время у них не всегда бывает 26 недель оплачиваемой работы в последние 12 месяцев. С учетом продолжительности их трудовой деятельности целесообразно было бы увеличить им продолжительность выплаты пособия по безработице сверх 6 месяцев на 2 календарные недели за каждый год работы, превышающий страховой стаж указанной продолжительности. Предельным сроком выплаты им пособия могли бы быть 12 календарных месяцев в суммарном исчислении в течение 24 календарных месяцев.

Литература

1. Закон Российской Федерации от 19.04.1991 N 1032-1 “О занятости населения в Российской Федерации“ (доступ из СПС “КонсультантПлюс“).

2. Порядок регистрации безработных граждан, утв. Постановлением Правительства РФ от 22.04.1997 N 458 “Об утверждении Порядка регистрации безработных граждан“ (доступ из СПС “КонсультантПлюс“).

3. Правила ведения и хранения трудовых книжек, изготовления бланков трудовой книжки и обеспечения ими работодателя, утв. Постановлением Правительства РФ от 16.04.2003 N 225 “О трудовых книжках“ (доступ из СПС “КонсультантПлюс“).

4. Постановление Правительства РФ от 08.12.2008 N 915 “О размерах минимальной и максимальной величин пособия по безработице на 2009 год“ (доступ из СПС “КонсультантПлюс“).

5. Постановление Министерства труда и социального развития РФ от 12.08.2003 N 62 “Об утверждении Порядка исчисления среднего заработка для определения размера пособия по безработице и стипендии, выплачиваемой гражданам в период профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации по направлению органов службы занятости“ (доступ из СПС “КонсультантПлюс“).

Е.Орлова
К. ю. н.,

доцент
кафедры гражданского права и процесса
Тамбовского государственного
технического университета

Подписано в печать
12.01.2009