Реорганизация системы организационного управления администрации области
“Управление персоналом“, 2007, N 16
РЕОРГАНИЗАЦИЯ СИСТЕМЫ ОРГАНИЗАЦИОННОГО УПРАВЛЕНИЯ
АДМИНИСТРАЦИИ ОБЛАСТИ
АДМИНИСТРАЦИИ ОБЛАСТИ
Анализ поставленной губернатором задачи по оптимизации структуры администрации области и сокращению персонала показал, что решить ее можно, только придерживаясь следующих принципов:
1) необходимо строго и последовательно опираться на нормативно-правовую базу, регулирующую деятельность служащих администрации;
2) организационная структура должна быть спроектирована наново, а не являться “улучшением“ имеющейся;
3) реальная загруженность служащих администрации может быть определена только по отношению к выполняемым ими государственным функциям, и только к ним.
Поэтому была проведена работа по концептуализации и практической реализации программы реорганизации системы управления администрации Воронежской области. Опорной идеей, принятой и воодушевившей руководство области, было прежде всего превращение администрации в эффективную организацию, ориентированную на достижение целей повышения конкурентоспособности и качества жизни на территории Воронежской области.
Действующая оргструктура вызывала многочисленные нестыковки, неопределенность сфер ответственности заместителей главы администрации и подразделений, сплошь и рядом имело место “делегирование решений вверх“, на усмотрение и ответственность главы и др., и поэтому был выработан и принят принцип N 2 - проектирование организационной структуры “с нуля“ вместо “лоскутного“, аспектного совершенствования старой.
При разработке перспективной организационной структуры администрации Воронежской области были использованы две теоретико-системные конструкции - “Целеустремленная система“ и “Целенаправленная система“.
Проект организационной структуры был сформирован в соответствии с разделением функций: постановки целей (целеполагание), достижения целей (целедостижение), контроля за достижением целей и организационного обеспечения деятельности администрации Воронежской области. Структурные подразделения администрации Воронежской области (АВО) и исполнительные органы государственной власти (ИОГВ) Воронежской области было предложено сгруппировать в четыре блока. Блок целеполагания - исполнительные органы государственной власти области, определяющие стратегию и перспективы социально-экономического развития области, планы действий и задания на формирование и реализацию конкретных программ, способствующих достижению целей повышения конкурентоспособности области и качества жизни населения на ее территории. Блок целедостижения - исполнительные органы государственной власти области, обеспечивающие практическое достижение показателей, выработанных блоком целеполагания, а также эффективное управление регионом. Контрольный блок - структурные подразделения администрации области и исполнительные органы государственной власти области, обеспечивающие контроль достижения исполнительными органами целевых показателей качества жизни населения. Организационный блок - структурные подразделения администрации области и исполнительные органы государственной власти области, осуществляющие кадровое, правовое, организационное, материальное обеспечение работы исполнительных органов государственной власти области.
Идя от нормативно спроектированной оргструктуры, провели оценку и учет сложившегося распределения функций и полномочий между заместителями губернатора, наличного квалификационного потенциала и профессиональных интересов госслужащих, требований федерального законодательства о прямом подчинении губернатору ряда функций/подразделений. Этот процесс привел к следующей редакции организационной структуры администрации Воронежской области (см. рис. 36).
Проект организационной структуры администрации области
------------------------------------¬ ---------------------------¬
---------------------¬ ¦ ¦ ¦ Представительство ¦
¦ Администрация +-------------+ Губернатор Воронежской области +--+ Воронежской области при ¦
¦ Воронежской области¦ ¦ ¦ ¦ федеральных органах ¦
L--------------------- ¦ ¦ ¦ государственной власти ¦
L-----------------T------------------ L---------------------------
---------------T-------------T--------------------T-------------+-------------T-----------------T------------------T---------------T-------T---------T----------------------¬
¦ -----+-------------+--------------------+-------------+-------------+-----------------+------------------+---------------+-----¬ ¦ ¦ -----------+--------¬
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦------------------¬¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ------------+-----------¬ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦¦ Заместитель ¦¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ Первый заместитель ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦¦ губернатора по ¦¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ губернатора ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦¦ организационному¦¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ L-----------T------------ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦¦ блоку ¦¦
¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦+------------------¦
¦ ¦ ¦ --- -- -- +- -- -- -T -- -- -- +-- -- -- T-- +- -- -T- -- -+ -- -- -- T-- -- +-- -- -- -T -- -- +-- -- -- -¬ ¦ ¦ ¦ ¦ ++------------------+
--------+-------¬ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ --------+-------¬ ¦¦-----------------¬¦
¦-------+------¬¦ ¦ ¦ ¦ -----+---------+----¬-----+---------+----¬-----+------+----¬-----+------+----¬-----+-------+----¬-----+----+----¬¦ ¦ ¦-------+------¬¦ ¦¦¦ Управление ¦¦
¦¦ Полномочный ¦¦ ¦ ¦ ¦ Заместитель ¦¦ Заместитель ¦¦ Заместитель ¦¦ Заместитель ¦¦ Заместитель ¦¦ Заместитель ¦¦ ¦ ¦¦ Полномочный ¦¦ ¦++ государственно馦
¦¦представитель¦¦ ¦ ¦ ¦ ¦ губернатора ¦¦ губернатора ¦¦ губернатора ¦¦ губернатора ¦¦ губернатора ¦¦губернатора п ¦ ¦¦представитель¦¦ ¦¦¦ службы и кадро⦦
¦¦ губернатора ¦¦ ¦ ¦ ¦ по экономике ¦¦ по строительной ¦¦ по промышленно馦 по социальной ¦¦ по аграрной ¦¦ формированию ¦¦ ¦ ¦¦ губернатора ¦¦ ¦¦L-----------------¦
¦¦ ¦¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦¦ политике ¦¦ политике ¦¦ политике ¦¦ политике ¦¦ перспективных¦¦ ¦ ¦¦ ¦¦ ¦¦-----------------¬¦
¦¦ ¦¦ ¦ ¦ ¦ ¦¦ ¦¦ ¦¦ ¦¦ ¦¦ экономических¦¦ ¦ ¦¦ ¦¦ ¦¦¦ Управление ¦¦
¦¦ ¦¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦¦ ¦¦ ¦¦ ¦¦ ¦¦ образований ¦¦ ¦ ¦¦ ¦¦ ¦¦¦ информационных ¦¦
¦+--------------¦ ¦ ¦ +--------------------+--------------------+-----------------+-----------------+------------------+---------------¦ ¦ ¦+--------------¦ ¦++ технологий ¦¦
¦¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦¦-------------¬¦ ¦¦¦ Воронежской ¦¦
¦¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦¦¦ Главное ¦¦ ¦¦¦ области ¦¦
¦¦-------------¬¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦ ¦¦¦ контрольно妦 ¦¦L-----------------¦
¦¦¦ Цент𠦦 ¦----+---+---¬¦-------------------¬¦-------------------¬¦----------------¬¦----------------¬¦-----------------¬¦--------------¬¦ ¦ ¦L+ управление ¦¦ ¦¦-----------------¬¦
¦¦¦региональных¦¦ ¦¦ Главное ¦¦¦Главное управлени妦¦Главное управлени妦¦ Главное ¦¦¦ Главное ¦¦¦ Главное ¦¦¦Управление п ¦ ¦ ¦ Воронежско馦 ¦¦¦ Управление по ¦¦
¦L+ реформ ¦¦ ¦¦ финансово妦¦ экономического ¦¦¦ строительной ¦¦¦ управление по ¦¦¦ управление ¦¦¦ управление ¦¦¦ формированию¦¦ ¦ ¦ ¦ области ¦¦ ¦++ международному ¦¦
¦ ¦ Воронежско馦 ¦¦ управление¦++ развития ¦++ политики ¦¦¦промышленности,¦¦¦здравоохранения¦++ аграрной ¦¦¦перспективных¦¦ ¦ ¦ L-------------¦ ¦¦¦ сотрудничеству ¦¦
¦ ¦ области ¦¦ ¦¦Воронежско馦¦ Воронежской ¦¦¦ Воронежской ¦L+ транспорту, ¦++ Воронежской ¦¦¦ политики ¦L+экономических¦¦ ¦ ¦ Контрольный ¦ ¦¦L-----------------¦
¦ L-------------¦ ¦¦ области ¦¦¦ области ¦¦¦ области ¦ ¦ связи и ¦¦¦ области ¦¦¦ Воронежской ¦ ¦ образований ¦¦ ¦ ¦ блок ¦ ¦¦-----------------¬¦
¦ ¦ ¦L------------¦L-------------------¦L------------------- ¦ инновациям ¦¦L----------------¦¦ области ¦ ¦ Воронежской ¦¦ ¦ L---------------- ¦¦¦ Управление ¦¦
¦ Блок ¦ ¦ ¦-------------------¬¦-------------------¬ ¦ Воронежской ¦¦----------------¬¦L----------------- ¦ области ¦¦ ¦ ¦++делопроизводствদ
¦ целеполагания ¦ ¦ ¦¦ Главное ¦¦¦Главное управление¦ ¦ области ¦¦¦ Главное ¦¦-----------------¬ L--------------¦ ¦---------------------+¦L-----------------¦
L---------------- ¦ ¦¦ управление ¦¦¦ жилищно- ¦ L----------------¦¦ управление ¦¦¦ Управление ¦ ¦ ¦¦----------------¬ ¦¦-----------------¬¦
¦ ++ государственного ¦++ коммунальной ¦ ¦¦ труда и ¦¦¦государственного¦ ¦ +++ Правовое + - +++ Секретариаты ¦¦
¦ ¦¦ имущества ¦¦¦ политики ¦ ++ социального ¦¦¦ технического ¦ ¦ ¦¦¦ управление ¦ ¦¦L-----------------¦
¦ ¦¦ Воронежской ¦¦¦ Воронежской ¦ ¦¦ развития ¦++ надзора ¦ ¦ ¦¦L---------------- ¦¦-----------------¬¦
¦ ¦¦ области ¦¦¦ области ¦ ¦¦ Воронежской ¦¦¦ Воронежской ¦ ¦ ¦¦----------------¬ ¦¦¦ Управление по ¦¦
¦ ¦L-------------------¦L------------------- ¦¦ области ¦¦¦ области ¦ ¦ ¦¦¦ Управление ¦ ¦¦¦ вопросам ¦¦
¦ ¦-------------------¬¦-------------------¬ ¦L----------------¦L----------------- ¦ +++ безопасности и+ - ++¦ реформирования ¦¦
¦ ¦¦ Лицензионная ¦¦¦Главное управление¦ ¦----------------¬¦-----------------¬ ¦ ¦¦¦ правопорядка ¦ ¦++ местного ¦¦
¦ ++ палата ¦¦¦ автомобильных ¦ ¦¦ Главное ¦¦¦ Управление ¦ ¦ ¦¦L---------------- ¦¦¦ самоуправления ¦¦
¦ ¦¦ Воронежской ¦++ дорог ¦ ¦¦ управление ¦L+ ветеринарии ¦ ¦ ¦¦----------------¬ ¦¦L-----------------¦
¦ ¦¦ области ¦¦¦ Воронежской ¦ ++ образования ¦ ¦ Воронежской ¦ ¦ ¦¦¦Мобилизационное¦ ¦¦-----------------¬¦
¦ ¦L-------------------¦¦ области ¦ ¦¦ Воронежской ¦ ¦ области ¦ ¦ +++ управление + - ++¦ Управление ¦¦
¦ ¦-------------------¬¦L------------------- ¦¦ области ¦ L----------------- ¦ ¦¦L---------------- ¦++ общественных ¦¦
¦ ¦¦ Управление ¦¦-------------------¬ ¦L---------------- ¦ ¦¦ ¦¦¦ связей ¦¦
¦ ¦¦ по экологии и ¦¦¦ Государственное ¦ ¦----------------¬ ¦ ¦¦ ¦¦L-----------------¦
¦ ++природопользованию¦¦¦ жилищная ¦ ¦¦ Управление ¦ ¦ ¦¦ Аппарат администрации области ¦
¦ ¦¦ Воронежской ¦++ инспекция ¦ ¦¦ культуры и ¦ ¦ ¦L--------------------++------------------+
¦ ¦¦ области ¦¦¦ Воронежской ¦ ++ туризма ¦ ¦ ¦ ¦¦-----------------¬¦
¦ ¦L-------------------¦¦ области ¦ ¦¦ Воронежской ¦ ¦ ¦ ¦¦¦ Управление ¦¦
¦ ¦-------------------¬¦L------------------- ¦¦ области ¦ ¦ ¦ ¦¦¦ по делам печат覦
¦ ¦¦ Главное ¦¦-------------------¬ ¦L---------------- ¦ ¦ ¦¦¦ и средств ¦¦
¦ ¦¦ управление по ¦¦¦ Инспекция ¦ ¦----------------¬ ¦ ¦ ¦++ массовых ¦¦
¦ ¦¦ государственному ¦¦¦Госархстройнадзора¦ ¦¦ Управление ¦ ¦ ¦ ¦¦¦ коммуникаций ¦¦
¦ ++ регулированию ¦++ Воронежской ¦ ¦¦ по физической ¦ ¦ ¦ ¦¦¦ Воронежской ¦¦
¦ ¦ тарифов ¦¦¦ области ¦ ¦¦ культуре и ¦ ¦ ¦ ¦¦¦ области ¦¦
¦ ¦¦ Воронежской ¦¦L------------------- L+ спорту ¦ ¦ ¦ ¦¦L-----------------¦
¦ ¦ области ¦¦-------------------¬ ¦ Воронежской ¦ ¦ ¦ --------------¬ ¦¦-----------------¬¦
¦ ¦L-------------------¦¦ Управление ¦ ¦ области ¦ ¦ ¦ ¦ Управление ¦ ¦¦¦ Управление ЗАГС¦¦
¦ ¦¦ архитектуры и ¦ L---------------- ¦ ¦ ¦ делами ¦ ¦++ Воронежской ¦¦
¦ L- -- -- -- -- -- -- ++градостроительства¦ ¦ L--+администрации+ - -++¦ области ¦¦
¦ ¦ Воронежской ¦ ¦ ¦ Воронежской ¦ ¦¦L-----------------¦
¦ ¦ области ¦ ¦ ¦ области ¦ ¦¦-----------------¬¦
¦ L------------------- ¦ L-------------- ¦¦¦ Архивный отдел ¦¦
¦ ¦ ¦L+ Воронежской ¦¦
¦ ¦ ¦ ¦ области ¦¦
¦ ¦ ¦ L-----------------¦
¦ ¦ ¦ Организационный ¦
¦ Блок целедостижения ¦ ¦ блок ¦
L------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------------- L--------------------
------ Непосредственное подчинение
------ Функциональное подчинение
Рис. 36
Подход к проведению экспертизы положений о подразделениях
администрации области
Для проведения экспертизы положений об исполнительных органах государственной власти (далее - ИОГВ) области разработана модель функциональной структуры. Данная модель содержит классификацию функций и требования к содержанию функций каждого класса. Таким образом, был реализован принцип N 3.
Модель функциональной структуры
Разработанная модель функциональной структуры ИОГВ включает функции семи классов:
1) государственное регулирование;
2) контроль;
3) оказание государственных услуг;
4) управление государственным имуществом;
5) административное управление;
6) сервисные функции;
7) “надуманные“ функции.
Функции государственного регулирования осуществляются по отношению к объектам управления, в совокупности составляющим подведомственную сферу деятельности ИОГВ. Государственное регулирование включает в себя четыре типа функций, замыкающих контур управления:
1) целеполагание;
2) выявление проблем;
3) выработка и принятие решений;
4) реализация решений.
Для эффективного государственного регулирования необходимо последовательное выполнение функций всех четырех типов.
Целеполагание включает в себя следующие функции:
- разработка региональной стратегии;
- разработка региональных политик.
Выявление проблем включает в себя следующие функции:
- мониторинг и анализ;
- разработка прогнозов и докладов.
Выработка и принятие решений включает в себя следующие функции:
- разработка нормативных правовых актов;
- разработка стандартов;
- формирование целевых программ;
- формирование бюджетов;
- разработка планов действий и мероприятий;
- формирование оперативных поручений.
Реализация решений включает в себя следующие функции:
- издание нормативных правовых актов;
- внедрение стандартов;
- реализация целевых программ;
- исполнение бюджетов;
- выполнение планов действий и мероприятий;
- исполнение оперативных поручений.
Под контролем понимаются функции контроля выполнения решений, принятых относительно данного объекта и зафиксированных в форме нормативных актов. Полное определение функции контроля должно включать:
- объект управления;
- контролируемое решение.
Контролируемые решения могут быть представлены как:
- нормативные правовые акты;
- стандарты;
- бюджеты;
- целевые программы;
- планы действий и мероприятий;
- оперативные поручения.
Помимо контрольных функций ко второму уровню управления относятся функции административного управления.
Административное управление - управление административно-организационными аспектами деятельности ИОГВ, необходимое для обеспечения его функционирования. К административному управлению относятся управление персоналом, делопроизводство, правовое обеспечение, организация работы ИОГВ и коллегиальных органов, методическое сопровождение деятельности и т.п.
Под функциями оказания государственных услуг понимается предоставление органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им государственные учреждения безвозмездно или по регулируемым ими ценам услуг гражданам и организациям в подведомственных сферах деятельности.
Под функциями управления государственным имуществом понимается осуществление полномочий собственника в отношении государственного имущества Воронежской области, в том числе переданного областным государственным унитарным предприятиям, областным казенным предприятиям и государственным учреждениям, а также управление находящимися в собственности Воронежской области акциями открытых акционерных обществ.
Под сервисными функциями понимаются вторичные функции, не относящиеся напрямую к государственному регулированию, контролю, административному управлению, оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом, но выполнение которых необходимо для обеспечения реализации функций перечисленных выше классов.
При анализе текстов проектов положений об ИОГВ определен отдельный класс функций - “надуманные функции“. Это “функции“, формулировки которых не предполагают наличия результатов их выполнения.
Методика экспертизы положений
Экспертиза положений об ИОГВ проводится в 3 этапа.
На первом этапе проводится анализ и классификация функций из положений. Для каждого ИОГВ выявляются функции государственного регулирования, контроля, оказания государственных услуг, управления государственным имуществом, административного управления, сервисные, а также “надуманные“ и повторяющиеся в положениях функции.
На втором этапе проводится анализ функций внутри каждого класса. При анализе функций государственного регулирования из текстов положений выявляются объекты управления. Затем для каждого объекта управления проводится проверка наличия в положениях функций целеполагания, выявления проблем, выработки и принятия решений, реализации решений. При этом выявляются:
- пересечение сфер деятельности (дублирование объектов управления и функций государственного регулирования) у различных ИОГВ;
- неопределенные объекты управления по ряду функций государственного регулирования;
- отсутствующие функции государственного регулирования.
При анализе функций контроля из текстов положений выявляются контролируемые объекты. Затем каждому контролируемому объекту сопоставляются контролируемые решения. При этом выявляются:
- неопределенные объекты контроля, неопределенные контролируемые решения;
- пересечение сфер деятельности у различных ИОГВ (дублирование контролируемых объектов и решений).
Проводится сопоставление объектов управления и решений для функций государственного регулирования и функций контроля. При этом выявляются:
- объекты управления, по которым принимаются, но не контролируются решения;
- объекты управления, решения по которым контролируются, но не принимаются.
На третьем этапе формируются предложения по оптимизации функций ИОГВ, включающие:
- доопределение недостающих объектов управления, функций государственного регулирования и контроля;
- исключение дублирования функций и сфер деятельности;
- исключение “надуманных“ функций.
Завершается работа подготовкой проекта постановления администрации Воронежской области “О распределении функций между исполнительными органами государственной власти области“.
Методика разработки положений (в функциональной части)
Для каждого ИОГВ формируется целостный набор функций по следующей типовой структуре:
1. Осуществляет государственное регулирование посредством выполнения:
- функций целеполагания:
- разработка региональной стратегии;
- разработка политик и концепций;
- разработка целей и показателей;
- функций выявления проблем:
- мониторинг и анализ;
- разработка прогнозов и докладов;
- функций выработки и принятия решений:
- разработка нормативных правовых актов;
- разработка стандартов;
- формирование целевых программ;
- формирование бюджетов;
- разработка планов действий и мероприятий;
- формирование оперативных поручений;
- функций реализации решений:
- издание нормативных правовых актов;
- внедрение стандартов;
- реализация целевых программ;
- исполнение бюджетов;
- выполнение планов действий и мероприятий;
- исполнение оперативных поручений;
- в следующей сфере:
- ...(перечень объектов управления).
2. Выполняет функции контроля за исполнением:
- ...(перечень контролируемых решений);
- в следующей сфере:
- ...(перечень объектов контроля).
3. Оказывает государственные услуги:
- ...(перечень государственных услуг).
4. Выполняет функции управления государственным имуществом:
- ...(перечень функций управления государственным имуществом).
5. Выполняет функции административного управления:
- ...(перечень функций административного управления).
6. Выполняет сервисные функции:
- ...(перечень сервисных функций).
Если ИОГВ не выполняет функции того или иного типа, то из положения исключается соответствующий раздел.
Завершается работа подготовкой проекта постановления администрации области “О распределении функций между исполнительными органами государственной власти области“.
Резюме
Таким образом, продемонстрировано практическое применение принципов, моделей и методик нормативного построения проектов систем организационного управления социально-экономическими системами на примере проекта организационной структуры администрации Воронежской области с использованием концептуальной схемы “Функции“ из Библиотеки концептуальных схем и конструктов.
З.Кучкаров
Подписано в печать
01.07.2007